求解乡镇财政困境(2)
2017-09-11 01:56
导读：（二）政府职能转轨不到位，乡镇财政缺乏有效的制约和监督机制 1、乡镇政府包揽过多经济管理职能。许多乡镇政府债务成因于乡镇企业亏损和破产遗留
（二）政府职能转轨不到位，乡镇财政缺乏有效的制约和监督机制 1、乡镇政府包揽过多经济管理职能。许多乡镇政府债务成因于乡镇企业亏损和破产遗留下来的“包袱”。这些乡镇出于发展经济、壮大财力的良好愿望，按照政府直接投资办企业的旧思路，在没有摸清市场行情的情况下，盲目举债上项目，兴办各种乡镇企业，但却由于人才、信息、技术、管理、销售、市场变化等原因，致使投资失败。例如湖南省常德市德山乡枫树岗村在过去几年先后办了精麻厂、鞭炮厂等7个企业，目前5家倒闭，两家停产，村负债940万元。在乡村债务大户中，企业亏损占了多数；还有不少乡镇片面理解扶持企业发展，由政府出面为企业贷款作担保，企业不景气，政府落得个债务缠身。 2、不顾本地条件大搞“政绩工程”、“形象工程”。现行的干部考核制度过分注重干部的政绩，却忽视了离任审计的制约；同时，乡镇达标和“一票否决”活动层出不穷。因此乡镇干部考虑问题往往从政绩出发，为了得到升迁或保住乌纱帽，常常不顾本地条件，超越财政承受能力，寅吃卯粮，大兴土木，搞一些所谓的“政绩工程”、“形象工程”，以致债台高筑。这种不负责任的作法不但得不到批评，反而成为一些人官场升迁的“捷径”。另外，国家对、通讯、能源、
广播电视等基础设施投资的项目，一般都要求当地财政按一定比例配套资金，项目争取得越多，匹配的资金也越多。但乡镇政府几乎不考虑本地的配套能力，建设项目多多益善，财政无力承担时，就向农民集资或利用其他借款，财政负担转变成了农民负担或直接累积为负债。从我们调查4省1市的情况看，乡镇的不少债务都源于此。 3、机构臃肿、财政供养人口失控。乡镇作为一级政府，就要配备政府的全套机构，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”。我国共有乡镇政府45462个，若按8亿农民平均算，每个乡镇只有1万多人，相当一部分乡镇人口偏少或面积偏小，但不管地域多大，人口多少，财政承受能力如何，乡镇机构设置都要求上下对口，导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大。从4省1市的情况看，平均每个乡镇吃“皇粮”的竟达近200人，致使乡镇财政不堪重负。有一
渔业乡，人口仅有3000多人，但在编和不编人员却达百余人，再加上学校、、服务所、经管站、水利站、文化站、兽医站等“七站八所”人员一百多人，平均10个人就要供养一个吃“皇粮”的（全国平均比例为1：30）。该乡镇政府预算内外收入加起来还不足150万元，而一年的支出要250多万，乡政府人员工资已有一年多没有发。调查显示：越是经济不发达的地区这个问题越突出，因为这些地区
就业机会少，收入普遍较低，进入政府机构无疑具有很大的吸引力，尽管国家已经规定大中专生不包分配，国家只安置转业军人而不安置复员军人的工作，但不少乡镇或迫于上级的压力，或处于“善良”的愿望，慷国家之慨，将这些本不应由政府解决的问题统统包揽下来，再加上自己的七姑八舅，一律想办法捧上“铁饭碗”，致使乡镇机构臃肿的现象有增无减。 4、乡镇财务管理混乱，缺乏监督机制。不少乡镇政府或财政所岗位职责不清，没有合格的，财务管理松散，支出缺乏预算约束，多头审批，随意性强。一些乡镇支出缺乏监督，凭白条支付各种费用，购买小轿车、租车和招待费用过多过滥，少数干部挥霍腐化，人为加重了乡镇债务负担。由于缺乏必要的财政监督机制，一些乡镇干部挥霍起来有恃无恐，利用公款大吃大喝，甚至支付“三陪”服务，诸如此类的报道已经屡见不鲜。不少“赤字”乡镇将财政支出安排的顺序颠倒过来，本应列入第一位的职工工资、经费却被排在最后；而将那些租车、招待、买轿车、盖办公楼等项目优先安排，因为他们知道拖欠了工资上级迟早要帮助解决，而少花了招待费、没买轿车却是自己吃亏。
（三）基层政府机构增设带来的深层问题 我国政府的大规模建设始于20世纪70年代末期，此前是政社合一的人民公社，它既是生产的组织者又是县政府的派出机构，每个公社一般有1－2个拿工资的干部。随着人民公社解体和土地承包经营的开展，生产经营的自主权下放给了农民，按说政府管的事情少了，但乡镇政府的建设却加强起来，成立了一系列的机构，特别是20世纪80年代中期开始建立乡镇政府，使得过去1－2个人干的事情现在不仅有了全套人马，还有了自主的财力。这种权力下放的同时又大规模增设机构的逆向发展，在一定程度上反映了生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的不适应性。这可能才是形成乡镇财政赤字与负债的根本性原因。
