求解乡镇财政困境(3)
2017-09-11 01:56
导读：乡镇财政赤字与负债的危害 庞大的乡镇赤字与债务规模造成了诸多负面影响。 第一，影响了基层政权的正常运转，增加了整个财政的风险。由于乡镇财政
乡镇财政赤字与负债的危害 庞大的乡镇赤字与债务规模造成了诸多负面影响。 第一，影响了基层政权的正常运转，增加了整个财政的风险。由于乡镇财政困难，债务累积，政府只能疲于应付，其所承担的社会基本保障职能和公共职能根本无法实现，一些乡镇大量挤占专款、拖欠工程款，导致农业等基础设施投入不足。许多乡镇，职工数月、甚至数年不开支，生活无法保障（据调查，现有一半左右的乡镇存在拖欠工资的现象），人心不稳，工作得过且过，使乡镇政府处于半瘫痪状态。乡镇巨额赤字与负债如果不能及时有效解决的话，必然会牵连上级财政，成为引发整体性财政风险的一个重要因素，危及政府信誉，造成极其不良的影响。 第二，巨额赤字与债务会进一步加重农民负担，影响农村税费改革的顺利进行。在现行体制下，巨额的乡镇赤字与债务是难以轻易消除的，因为乡镇财政基本没有偿还能力，经济的发展也不可能一朝一夕产生飞跃，可导致负债的因素依然存在，使得乡镇债务近似于一个“无底洞”，如没有上级财政的支持，只有向农民摊派、集资，别无他途。由此一些地方擅自出台政策，强行征收各项费用的土政策屡禁不止。我们认为如果导致乡镇负债的主要原因不从根本上得到解决，那么目前正在进行的农村税费改革效果将大打折扣，其战果很难持久。其一，在政府负债中，有一部分是向农民个人借款（打白条）、抬款（高利贷），这部分债务不解决好，农民将“以债抵税”，使农业税的正常征收受到影响，会进一步加大县乡政府的压力。其二，税费改革后，收费取消，乡镇总财力减少，即使上级政府帮助解决了旧债，乡镇政府面临大量支出的压力，很快将迫使乡镇政府为维护运转而变相地向农民伸手，造成农民负担的反弹。 第三，农民的过重负担影响了党和政府与群众的关系。乡镇赤字与负债问题，乍看起来只是一般性的经济问题，但它的负面影响远远超出了经济范畴。在许多地方，由此引起的社会问题日益严重，造成乡镇政权和社会不稳定因素的增加。据调查，凡是赤字、负债过重的乡镇，干群关系都比较紧张，干部威信普遍下降，基层政权各项工作阻力重重。在各种媒体报道中不难看到一些地方因为干部强行向农民收费致使矛盾激化的事例。
解决财政赤字与负债的对策 乡镇赤字和过度负债由来已久，原因复杂、牵涉面广、化解难度大，如果没有切实可行的具体措施，没有全方位的综合治理和深层次的改革，很难从根本上解决问题。 解决乡镇赤字与债务的总体思路应该是针对其发生的原因而采取标本兼治方式进行，我们认为，可采取如下措施：
（一）解决农民负担过重的长远性、制度性措施 我国实行中央、省（自治区）、市、县（区）和乡五级政府的行政级次设置，而且各级政府在行政职能上仍然存在着包揽过多的问题。机构臃肿、人浮于事，一方面降低了行政运行效率，另一方面也无疑会加重公众的负担。在行政机构过分沉重的情况下，靠简单的“修补”措施显然是不可能有效减轻和农民负担的，应下决心从制度上采取根本性的办法。 1、逐步将乡镇政府转变为县级政府的派出机构。这是有效杜绝人员膨胀、消赤减债和减轻农民负担的根本性办法。 从
行政管理的角度看，政府级次的划分应以高效和便利为原则。世界上绝大多数规模较大的国家都是三级政府的框架设置，而我国目前的五级政府架构恐怕在世界上是独一无二的。因此，我国行政改革应该朝着“转换职能，精兵简政”的方向努力，政府只管那些和市场无法承担的公共事务，而不再管可以由社会和市场承担起来的事务。从机构上可以逐步减少政府层次，将乡镇变成为县政府的派出机构。这样一来，乡镇不必要的“脏腑”就可以合并，人员可以大幅度减少，行政运行经费也相应下降。从现实情况来看，随着土地承包的逐步规范，乡镇和公安等职能的上划县里，乡镇政府的职能所剩不多，转变为县政府派出机构的条件已经成熟。试点可选择在欠发达地区或财政难以为继的乡镇首先实行，精简机构和冗员，取消乡镇五大班子，撤并“7站8所”，从而为根本解决乡镇财政赤字与负债难题创造条件。另外，对于发达、人口密集的一些乡镇，在条件具备时可以升级为县或市，走乡镇小城市化的道路。 2、在暂时不易取消或确实需要保留乡镇一级政府的地方，也要尽快撤乡并镇、精简人员和转变乡镇政府职能，按照公共财政的要求框定政府职责和财政支出范围，从根本上消除乡镇政府包揽过多、干预过分的格局，从而为乡镇财政创造较为宽松的环境。减少行政机构设置是未来政府职能转换、减轻企业和农民负担、缓解财政困境的必由之路。撤乡并镇、“拆庙放和尚”，是遏止乡镇财政赤字与负债的有效措施，也和改革的大势相吻合。通过撤并乡镇，既减少了行政机构设置，降低了行政费用，也有助于减轻农民负担。
