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改革现行采购模式，建立政府采购制度

2017-09-12 06:32 一、深圳建立政府采购制度的实践与立法　　政府采购，也称政府统一采购或公共采购，是指各级政府及其所属机构，为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，以公开招标为主要方式，从国内外市场上为行政事业单位统一购买商品和服务的行为。围绕政府采购而建立的政府采购制度，是国家财政预算经费供给方式即财政支出方式的重要，因而成为财政制度的重要组成部分。　　在发达的市场国家，政府采购制度已有几十年甚至上百年的，并已形成完善配套的体系和操作，对各国的经济活动发挥了积极作用。当前政府采购制度已经成为发达国家的通行做法和国际惯例，一般占GDP的10％至20％，达到政府全部财政支出的1/3左右。随着经济全球化进程加快，政府采购制度已成为贸易自由化谈判和双边及多边贸易政策协议的重要内容。　　我国从1997年开始推行政府采购制度改革试点以来，深圳作为全国改革开放的“试验场”，成为全国最早实行这项改革的城市之一。针对财政资金管理明显滞后于经济及体制改革的现状，特别是面对财政支出缺乏透明度、财政资金使用效率不高、采购行为不规范和容易滋生腐败等状况，1995年在借鉴香港、上海等地的作法的基础上，提出建立大额公用物品实行招标采购制度的改革设想。1997年初，率先对公务用车实行统一投保，1997年11月首次对政府公务用车采购进行招标，为建立政府采购制度进行大胆探索。随后，在公务用车定点维修、保险、供油、绿化工程、校舍修缮、机财务软件等项目上，以公开招标形式成功地进行采购，在上引起较大反响。深圳市政府采购资金总额超过5 亿元，节约财政支出6000 万元， 招标价与市场价相比平均节约费用支出15％，有些高达80％。与此同时，深圳市在进行政府采购实践过程中，不但政府采购的内容和范围最广，而且操作也较为规范，新成立的盐田区成立了全国第一个从事采购的政府常设机构，1998年底又成立深圳市物料供应中心，专门从事政府采购工作，初步建立起一种政府在深化改革过程中的适度干预模式。　　伴随政府采购实践，深圳市在政府采购立法方面也进行了大胆探索。1997年初，深圳市人大把政府采购条例正式列入当年立法计划，着手起草法规的准备工作。在大量调研和实践的推动下，于1997年底成立法规起草小组，1998年初完成草案第一稿。随后经多次修改，市人大常委会上进行了两次审议，并将《深圳经济特区政府采购条例》（草案）全文公布广泛征求意见。10月中旬在对草案进行较大修改后，又邀请全国有关专家、学者进行专题研讨和修订，提交市人大常委会进行第三次审议，最终获得通过。这样，作为全国第一个政府采购法规，《深圳经济特区政府采购条例》于1999年起正式颁布实施。　　深圳市对政府采购的大胆实践与立法工作，取得了可喜的成就和不少经验。系统深圳市政府采购制度改革的实践，加强政府采购制度的，在和借鉴国内外的有关先进经验的基础上，加快建立与社会主义市场经济相适应的政府采购制度，已成为新时期深圳市经济工作的一项重要内容。　　二、建立政府采购制度是深圳深化改革、扩大开放的必然要求　　1.建立政府采购制度是深化经济体制改革的重要内容。　　1987年深圳市首次以协议、招标和拍卖方式有偿出让国有土地使用权，初步形成了市场经济中的要素市场的基本框架。1986年对国营进行股份制改革，拉开了在微观领域建立与市场经济相适应的现代企业制度的步伐。1987年开始的住房制度改革，特别是1992年进行社会保障制度改革之后，开始建立了市场经济体系的社会服务化进程。我们认为，当前正在推行的政府采购制度改革和财政投融资体制改革，构成了财政支出的市场化改革，属于宏观调控领域的市场化改革内容，是深圳市继上述改革之后的又一重大改革。只有在宏观、中观和微观各个层面建立与市场经济相适应的体制，才可以说市场经济覆盖了社会经济生活的方方面面。因此，改革现行采购模式，建立现代政府采购制度，是完善深圳社会主义市场经济体系的必然要求。　　建立政府采购制度是加强财政支出制度改革、健全财政支出管理的重要内容。健全、完善的财政政策包括收入管理政策和支出管理政策两个方面。在收入管理政策方面，1994年我国推行分税制改革后，初步规范了中央和地方的收入分配关系，财政的职能得到了有效的发挥，建立起与现代市场经济相适应的财政收入体系。但是在支出管理政策方面，还缺乏有效的办法。现在推行的政府采购制度改革，填补了在财政支出管理方面的空白。通过变革财政支出方式，从而形成与现代市场经济接轨的框架体系，只有从收支两个方面都进行了改革，财政制度改革才是完整的，才能重塑适应市场经济的财政职能和运行机制，进而实现国家财政的战略任务。　　我国现行的政府采购所需物品、服务、工程的方式，是由政府财政部门根据每年预算和各项预算单位的回款进度层层下拨经费，各支出单位根据需要自行购买的分散采购方式。这种采购模式不但采购资金脱离财政的有效监督，容易出现盲目采购、随意采购、重复采购，造成支出浪费，而且无法形成公平竞争环境，导致资金使用效益低，此外，在缺乏有效监督下，还容易产生腐败现象。　　改革现行采购模式，推行政府采购制度，本质上是对传统计划经济体制下财政支出体制的根本性变革和创新。在改变由政府内部来提供政府内部消费的传统作法的基础上，通过一种面向市场、鼓励竞争的运作方式，利用来自生产者多方面的公平而充分的竞争，也就是通过向市场购买各种货物及服务，使政府取得价廉物美质高的商品与劳务，从我国部分试点城市和国外实际推行的情况来看，不仅可以起到培育、规范统一市场的作用，而且还能在市场化导向中提高财政资金的使用效率，同时还有助于形成与市场经济相适应的政府适度干预模式，提高城市政府的调控能力。　　实行政府采购并不是要恢复计划经济体制下的供给制，根本不存在旧体制复归的问题，恰恰相反，政府采购制度是财政支出运行机制向市场化方向改革的重要途径。计划经济体制下的供给制是短缺经济的产物，在企业作为生产者、政府作为采购者和消费之间，价格不作为配置资源的信号而发挥调节经济的作用。实行政府采购制度，就是要改革传统采购方式，引入市场竞争机制，变计划调节为市场调节，是财政支出运行机制向市场化方向改革的重要途径。在财政监督商品采购过程的前提下，使政府采购按公正、公开、公平的原则进行，确保采购过程的市场化。　　2.建立政府采购制度是加大对外开放力度的重要举措。　　深圳市经过十多年的改革开放，已经初步建立起社会主义市场经济体制。进入二次创业阶段后，重点是完善社会主义市场经济体制，进一步扩大对外开放，与国际惯例接轨，建立政府采购制度，不但是一种国际惯例，而且本身也是市场经济的客观要求。政府采购市场的相互开放，已成为世界贸易组织追求贸易自由的重要目标。近年来，我国在加入关贸总协定的谈判中，开放政府采购市场已经成为一个重要组成部分，同时也成为多边贸易规则的重要内容。因此，加快政府采购制度改革，是深圳在新时期加大对外开放力度的重要举措。实行政府采购体制改革后，所有的企业都可以参与争取政府采购的订单，这就迫使企业改善经营管理，降低成本，提供优质服务，增强竞争力。同时，加入WTO后， 我们的企业也面临国外企业的竞争。　　3.改革政府采购制度有利于完善深圳经济调控系统。　　建立市场经济体制并不意味着不要政府的宏观调控，而是对政府的调控水平要求更高，从直接调控转变为间接调控，从行政调控转变为经济和法制调控。政府采购制度改革就是要建立一种与市场规则、市场运作相兼容的有效的间接调控方式。改革政府采购制度是深圳市建立城市宏观经济调控系统的需要，有利于在市场化导向的改革中提高政府的宏观调控管理水平。　　从深圳推行政府采购的实践来看，由于政府支出是城市总需求的重要组成部分，因而通过政府采购行为，可以贯彻政府在总量调控方面的意图，提高政府对城市经济的调控能力。比如，在经济过热时，可适当压缩或推迟政府采购，控制社会总需求；反之，则可加快政府采购，扩大总需求；通过政府的采购制度，可以贯彻政府的产业政策。又如，当政府对一些产业或产品采取扶持和政策倾斜时，可以通过政府采购来鼓励、刺激其发展。此外，通过政府采购政策与其它有关政策相结合，还可以实现保护环境、促进特殊人群就业的目标。　　4.建立政府采购制度能够推动廉政建设、规范政府行为。　　作为对传统计划经济体制下财政支出体制和政府宏观管理体制的根本性变革，政府采购还能在法制化和制度化基础上，对政府预算方式进行全面的创新，规范政府行为，加强廉政建设，在传统政府采购模式下，由于分散采购、黑箱作业，就可能产生各种寻租行为，成为滋生腐败的温床。政府采购制度的改革，无疑有利于形成一种“制度监督”，规范政府的“消费行为”，使政府的各项采购活动在公开、公平、透明的环境中运行，形成财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与监督的机制，依靠制度力量加强预算约束和规范公务人员行为，从根本上杜绝寻租和腐败行为。因此实行政府采购后，尽管从原来的分散采购变为集中采购，出现权力关系的调整，但在法制化和制度化的基础上，通过对政府预算分配方式的全面变革，从而在根本上杜绝了权力关系调整后可能由此产生的腐败行为，消除了在传统体制下从分散寻租变成集中寻租的可能。　　从国际惯例看，政府采购无不是建立在法律基础上的。如WTO 制定的《政府采购法》，是政府直接参与经济活动的法律规范，其目的在于促进公正、公平、公开、合理并有效地使用政府财政支出。而世界银行制定的《招标投标法》，则确立了订立竞争性合同的基本程式性规范，这两个法律是可以相互关联的。因此，政府采购制度改革一定要依法行事、依法办事，克服人为因素，从根本上杜绝腐败行为，在制度上作出保障。目前深圳市人大正在审议的《深圳经济特区政府采购条例》（草案），为深圳市政府采购的实施与运作提供了法律依据和法制保障。　　政府采购涉及到生产、流通、分配、消费各个环节，是一项复杂的系统工程，需要在制度化基础上综合规划、配套实施，建立政府采购市场，推行标准化管理，同时完善有关管理体系、监督体系，从而达到政府采购的效果。否则仅仅局限在财政部门采购方式的改变，不仅达不到机制转换的目的，还可能由于相关方面没有改变或不配套，造成新旧体制之间产生摩擦，难以达到预期目的。　　实行政府采购制度，对政府部门来说，重要的是使潜在的盈利机会公开化，让一切有意于得到潜在盈利的交易者了解情况，公平竞争，优胜者得到这种盈利机会。只有贯彻公平竞争的原则，才能使寻租活动减少。政府部门还应当使竞争的结果公开化，以便消除行贿的可能性。这就是从制度上来约束人们的行为，从根本上杜绝寻租和腐败的源头。