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国内区域中心城市财政问题研究

2017-09-14 01:06 [摘　要]，对区域财政的所见成果并不多。但是区域中心城市财政在促进区域、提供区域公共产品和服务、行使区域财政管理和调控职能方面有十分重要的作用。因而，要结合国情，借鉴已有的经验，适合各地特点，不断推进区域中心城市的财政改革，提高区域中心城市的财政管理水平。　　区域经济既是世界经济的重要组成部分，也是各国经济的主体。区域经济在发展和形成的中，都有一个或几个城市成为其核心，我们把这些城市称为区域中心城市。区域中心城市不仅在区域经济发展中发挥着主体和导向作用，而且在区域均衡和区域公共产品提供方面承担着重要责任。目前，国内经济发展已经呈现出明显的几个区域：一是以深圳和广州为中心的珠江三角洲经济区；二是以厦门、福州为中心的海峡西岸经济区；三是以上海、杭州、南京为中心的长江三角洲经济区；四是以青岛、济南为中心的山东半岛经济区；五是以北京、天津为中心的京津冀经济区；六是以大连为中心的环渤海经济区；七是以哈尔滨、长春、沈阳为核心的东北经济区。在这些区域经济发展的过程中，中心城市财政呈现出增长性、公共性、均衡性的特点。　　一、区域中心城市财政特点　　区域中心城市通常具有较强的经济辐射能力、较大的辐射半径和较强的资源聚集能力。国内的几个区域中，区域中心城市以省会城市、直辖市和经济发达城市为主。这些城市往往具备以下几个特点：首先，这些城市的经济发展速度和发展水平在整个地区甚至全国领先，是区域经济的主导力量。上海、北京、深圳都是全国经济发展水平最快的城市。其次，这些城市的财政能力（包括财政收入和支出）居于全国水平的前列。一方面，区域中心城市经济发展的较高水平决定了其具有较强的聚财能力；另一方面，经济发展的较高水平也要求地方政府提供较完善的基础设施和更多的公共产品。再次，这些城市的产业结构处在从以和制造业即第二产业为主体向以服务业即第三产业为主体的过渡阶段。最后，这些城市政府职能由全面管理经济向提供公共服务方向转变。此外，这些城市文化娱乐设施需求量不断增加，资源聚集、扩散和流动的速度更快，方式更便捷。与此相适应，这些城市财政有其重要的特点。　　1 区域中心城市的财政收支规模较大，并且呈现不断扩大的趋势。财政收支规模与城市的财权和事权相适应。财权方面，1994年分税制后，中央和区域中心城市收入的划分在保留原体制相关规定的前提下，对税收收入划分更加明确，一方面维持了这些城市财政收入规模，另一方面使财政收入划分趋向规范化。同时，由于这些城市经济发展速度比较快，财政收入的能力也相应比较强，决定了这些城市财政收入的规模相对较大，并不断扩大。北京市财政收入总额从1991年的77亿元增加到2003年的665.9亿元，2004年全市地方财政收入完成744.5亿元，不考虑通货膨胀因素，总额增加了667.5亿元，增加了8.6倍①。事权方面，区域中心城市承担的事权除满足本城市发展需要外，在一定程度上要承担区域性发展需要的公共产品和服务的提供，客观上要求财政支出的规模不断扩大。加之目前经济体制转轨，中央与地方事权划分的过渡性，有很多本应由中央财政承担的职能转移到地方政府，也导致地方政府的财政支出规模较大，并呈现不断扩大的趋势。据有关资料，目前，中国地方政府的财政支出已占到全部财政支出总量的70%左右，其中55%以下的支出是在省级政府以下②。上海市财政支出1993年是129.3亿元，2002年达到877.84亿元，2004年达到1395.7亿元；2005年预算财政支出1531.9亿元；2005年比1993年支出增长10倍③。　　2 区域中心城市财政支出结构的变化呈现出明显的公共性特征。政府职能的转变、财政体制由国家财政向公共财政过渡，决定了财政支出结构相应发生变化。原来的财政不仅承担了提供公共产品和公共服务的职能，而且还要担负对国有投资的责任，甚至主要是承担向经营性的国有企业等领域投资的任务。与市场经济体制相适应的公共财政体制框架要求财政支出结构要以提供公共产品和公共服务为主要。随着经济体制转轨和财政体制改革，财政支出越来越呈现出公共性的特征。区域中心城市在经济发展和改革中，市场化程度不断提高，政府职能逐渐规范，决定了这些城市财政支出更多地向公共领域倾斜。同时，按照公共产品和公共选择，经济发展的较高水平也要求地方政府提供品种齐全、质量上乘、内容丰富的公共产品和公共服务，决定了这些城市财政支出越来越向公共领域倾斜。　　3 区域中心城市财政支出结构呈现出均衡化的特点。经济发展的初期，城市中心区是资源聚集地，需要完善的基础设施和公共服务为资源发挥效用服务，决定了地方财政支出主要投入城市中心区。随着区域中心城市的发展，城市核心区半径不断向外扩展，城市范围不断延伸，城市生产和居民生活区域不断扩大，决定了区域中心城市财政支出向平衡城乡发展领域过渡。尤其是我国提出建立和谐，要求全社会居民能享受到基本相同的公共产品和公共服务，更是决定了这些城市的财政支出不断向城市郊区和倾斜。北京市政府的城区与郊区投资比例在2004年时是6：4，2005年北京市政府对投资实行重大改革，城区与郊区比例将达5：5，而2003年这一数字是8：2④。随着经济不断发展，区域中心城市财政支出越来越呈现出区域均衡的特点。　　此外，区域中心城市的市场化进程较快，城市政府职能向公共行政转变的速度也较快，城市政府为经济发展服务的意识逐渐增强，这些都决定了这些城市财政预算和监控能力越来越规范，财政体制改革步伐较快，财政管理比较规范。