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对深化我国社会保障改革的理论思考

2017-09-14 04:52 前言：近年来，的保障改革似乎又进入了一个关键时期，界和政策层面一些人士各种议论纷纷，包括主张再来一次颠覆性改革的，包括只要济贫制度而不要社会保险的，以及要求回复到现收现付模式的，等等，不一而足。作者在2000年曾先后参与在中南海、钓鱼台等地方召开的中国社会保障改革内部座谈会，并就国务院今年颁发的新的改革方案较系统地阐述过自己的观点，作者是主张在现行框架下推进社会保障制度改革的，新方案体现了这一指导思想。现将作者的部分发言加以整理并公开发表出来。　　社会保障制度的因素是非常复杂的，不能仅从的或的或社会的层面去考虑社会保障制度的建设。纵观世界，可以发现，任何社会保障制度的产生与，几乎都不是由单一因素决定的。否则，我们就很难理解为什么社会保险制度不是最早出现在发达的老牌资本主义国家英国，而是出现在较为薄弱的德意志？为什么在一些福利国家陷入重重困境的同时，亦还有澳大利亚、丹麦等国家却在继续强化并保持着福利国家模式的健康发展？为什么美国作为世界上最发达的经济大国，却还有4000万人口缺乏基本的医疗保障，而中国却在计划经济建立了惠及全民的医疗保障体系？为什么许多西方国家学者或国际组织在建议中国养老保险制度采用智利模式的同时，却根本不可能在其本国实施这种完全由个人负责的制度？等等。对此，唯一的解释便是社会保障制度的确定乃至修订，均要接受经济的、社会的、政治的乃至文化、伦理道德的影响，依赖单一因素所做出的决策通常不会是最优决策，大多将注定要遭遇失败的命运。清楚地认识这一点，对处于渐进改革、综合转型时期的我国而言，更是有着重要意义。因此，在我国社会保障改革事业进程中，就必然需要综合考虑多元因素的影响，并在推进中确保求稳、求妥、不留后遗症。　　有必要坚持在现行框架下推进改革的基本取向。这一观点的主要理由有三：首先，社会保障的直接功能是解除国民的后顾之忧，这种制度自产生发展至今就是建立在政府信用、连续稳定的基础之上的。必须承认，我国的社会保障制度自改革以来已经遇到了信誉危机，这种信誉危机起因于社会保障网的残缺、改革政策的不稳定性、社会保障待遇的无法全部兑现，以及过分强调个人负责的舆论渲染；它的直接后果就是导致了居民对政府信用的怀疑和对自己未来生活的信心不足，而维护社会保障的信誉、政府的信用和重振国民对未来生活的信心，均需要保持改革政策的连续性和相对稳定性。其次，社会保障改革以来所确立的基本原则与方针，既考虑了国家、与个人的责任分担，又较好地兼顾了公平与效率，从而是值得肯定的，新制度在实践中遇到的并非新制度自身造成，而是历史因素及其他现实因素综合影响的结果，因此，当前应当讨论并需要解决的问题主要是如何消化历史包袱，改善制约新制度生存与发展的现实条件，如调整财政支出结构、加快医疗卫生体制改革、完善资本市场等等，而不是放弃正在改革中得到确立的新制度框架。再次，维护现有制度的基本框架，还是因为特殊的国情决定了我国既不可能重走由政府完全直接负责的现收现付制老路，也不可能走个人完全积累的极端激进型道路，而中间道路却是一种比较理性的选择。因此，我坚持认为下一步改革的深化应当在现有基本框架下进行，但现有框架仍然需要完善。　　需要树立公平优先、兼顾效率、调节收入分配、实现可持续发展的指导思想。社会保障的产生与建立这种制度的根本目的，即是为了维护社会稳定、矫正“市场失灵”、实现经济社会的协调发展，它受整个社会经济关系（在我国是效率优先、兼顾公平）的制约，但自身却必须是公平优先，在此基础上兼顾效率（这里的效率是指社会保障自身的效率），实现可持续发展。如果说改革开放初期，是“平均主义”与“大锅饭”盛行，需要矫枉过正；那么，经过20年来的发展，情况又确实发生了巨大的变化，即收入分配不公已成新的社会问题。因此，我们既不能为了公平而放弃效率，也不能对贫富差距扩大化问题视而不见；社会保障改革应当有利于保护低收入阶层的利益，改革的推进不能将职工对改革的热情变成对改革的憎恨。针对的现状，我认为提高社会保障对收入分配的调节力度是完全必要的，它很地应当包括开辟社会保障新的筹资渠道、尽快推进社会保障制度的广覆盖、适度提高基本养老保险制度中社会统筹中的份额、建立完整的对贫困居民的社会救助政策等。　　在确定政府主导、责任共担、水平适度、监控有力的基本思路的同时，坚持渐进改革。基于中国的现实国情，包括政治的、经济的、社会的、文化的综合影响，在我国社会保障改革和制度建设中，既要避免构成政府的沉重负担，也不能对家庭或个人构成巨大压力，在整个社会并未像前苏联、东欧国家及智利等发生剧变的条件下，社会保障改革不能走向极端也不可能走向极端。理性的思路就是要建立一种政府主导、责任共担、水平适度、有效监控的新型制度；理性的策略则是不能急于求成，而是同样需要渐进式地推进。例如，计划经济几十年造成的中老年职工养老金欠帐，就绝对不是现在一代人或一届政府可以偿还的，任何寄希望于一代人或一届政府完成这样巨大的还帐任务，不论采用何种手段，都是不现实的，也是注定行不通的。因此，采取自然过渡的方式来消化历史欠帐，促进新制度的最终确立，或许是一条最适合中国现实国情的选择；即国家只保证做实已经进入新的养老保险制度的人的个人帐户，而对此前的欠帐仍然采取现收现付方式，其结果必然是进入新制度中的人越来越多，而完全现收现付者自然减少，只不过需要的时间可能长一些，但偿还历史巨额债务却不会构成现时的巨大压力，我们仍然会沿着改革中确定的既有目标前进。　　在改革策略上宜采取多层次与多元化相结合、官民结合、统放结合、强制性制度安排与发挥市场及家庭或个人作用相结合。我的这些观点其实早已在多个场合阐述过，但仍有重复的必要，因为我始终认为这是我国社会保障改革中应当尽快采取的措施，这些措施的采取将能够解决很多现实问题。例如，强调多层次与多元化相结合，并将多元制度安排作为必要的过渡，将能够解决不同群体对社会保障的不同需求，从而既能够减少改革的阻力与即期成本，又不会扭曲迈向改革目标的路径，因为至少在现阶段，我国还不具备建立一元化的社会保障制度的客观条件；强调官与民相结合，是基于责任共担的改革方向，充分调动民间的、社会的力量，如在企事业单位自愿基础上建立补充保险制度，大力发展慈善机构及其他非营利性组织并对慈善事业给予直接的税收优惠等，均可以不断壮大民间力量，弥补政府力量的不足。强调统与放相结合，就是要对中央政府与地方政府的社会保障事权进行明确划分，实现中央统一决策与分级负责相结合，最好是在人大立法中对此予以明确，在层次上应当实行社会保障的基本原则由立法规范，中央则统一管理基本养老保险制度、军人社会保障制度及重大灾害的救济等少数社会保障项目，其他社会保障项目则应当下放，由地方政府充当直接责任主体，职责划分明确、中央与地方协调推进，将使社会保障改革进展顺利。强调强制性制度安排与发挥市场及家庭或个人作用相结合，是在不损害受保障群体的利益的条件下，对能够由市场替代的尽量由市场提供，可以由家庭提供的应当鼓励并有相应的政策支持家庭提供（如老年人的家庭扶养问题等）。在此，尤其需要始终维护家庭保障的基础作用，如哺幼养老既是我国传统伦常所要求的基本道德，更是我国《婚姻法》、《继承法》、《老年人权益保障法》等多部现行所明确规范的，因此，国家在考虑社会保障制度安排时应当与这些法律相衔接，并促使获得双重效果。　　关于费改税。对这个问题，需要分层次来考虑：一方面，我赞同开辟新的税收渠道或者将原来的有关税种收入用作保障支出（即调整财政支出结构），如个人所得税、遗产税、非慈善性捐赠税乃至特别消费税或其他附加税，这些税收都属于收入分配调节范畴，用于社会保障支出属于恰到好处，从而值得决策层采纳；另一方面，我对讨论得更多的社会保险费改税问题却持有与大多数人不同的观点，即社会保险费改税应当缓行，因为这种改变不利于控制国家财政的责任，亦并不能真正解决现有的一些问题。具体理由包括：一是征税与征费的强制性强弱，不在于名称而在于对社会保险基金筹集的立法，即社会保险法与税法的效力是完全相同的，因此，那种寄希望于通过征税来解决征缴难问题的人至少是对社会保险费、税在世界上不同国家所具有的同等强制性不了解；二是费、税之争不是简单的筹资手段之争，而是必然涉及到采取何种制度模式的问题，国际上凡采取完全积累或个人帐户的国家，都是采取征费方式而非征税方式来筹集社会保险基金，而采取现收现付模式的国家则既有征税的也有征费的，因为税收的公共性质与个人帐户或完全积累的私人性质是不相容的；三是费改税后，社会保险制度的刚性加上税收的刚性，将促使现收现付制得以恢复并被强化，它虽然能够缓和现阶段的基金支付危机，却给国家财政的长期负担埋下了隐患，国家财政尤其是在人口老年化加速度进行的现在乃至未来相当长的时期都具有不宜性；四是费改税后，国家财政将由后台走向前台，国家从社会保险尤其是养老保险的间接责任主体变成直接责任主体，财政与社会保险制度的合二为一，既不符合社会保险制度追求自我平衡的国际趋势，也不利于有效控制社会保险支出膨胀的风险，从而可能构成对国家财政正常运行的新的压力源；五是在中国的现阶段，地区极不平衡，而各种社会保险项目的财务机制并不相同，所要求的统筹层次也不一样，费改税还将面临着许多难以逾越的技术难题，这些技术难题绝对不容小视，它将决定这种改革的效果不会像主张费改税的人士所期望的那样。因此，社会保险费改税并不必然改变社会保险主要是养老保险所面临的困难，其强制征收、专款专用、追求周期自我平衡的特征，决定了国家不能将其与其他收费等同视之，与其在费、税之间费力争论，不如加快社会保险立法，多花功夫扩大覆盖面，同时完善基金筹集与管理机制，强化监控。　　关于保障与服务保障的结合。在讨论社会保障改革时，我认为还不能只讨论经济保障问题，还需要同时讨论服务保障问题，因为经济保障事实上需要服务保障配套。如养老金的社会化发放需要服务系统，失业工人的培训需要职业培训系统，医疗保险的落实需要医疗服务系统；即使是能够领取养老金的退休人员，也呈现出对养老院的需求增长的趋势，而服务保障还能够在某种程度上改善经济保障并补充经济保障的不足。因此，应当将服务保障纳入社会保障体系并占有相当重要的地位。我主张以社区服务为基础，以社会化服务系统为主导，辅之以各单位内部的服务系统，现阶段尤其应当强化社区服务系统，理顺社会化服务系统，大力改造单位内部的服务系统，它对于促进经济性的社会保障制度改革和缓和失业问题等，都具有重大的意义。　　关于养老保险。一是职工养老保险制度需要继续完善，在坚持统帐结合的原则下调整社会统筹与个人帐户的结构为必要举措，我认为应当增大统筹部分的比例，缩小个人帐户的规模，以便增强基本养老保险的互济功能与收入分配调节功能；同时，主张在调小个人帐户的基础上，明确划出责任起讫时间，逐步填实个人帐户。二是对公务员基本养老保险的制度安排，宜与职工基本养老保险并轨，以避免制度分异激化阶层冲突、增加运行成本；但从有利于将社会精英吸收到公务员队伍出发，亦应在基本养老保险制度之外再行建立补充待遇，根据职级高低、在国家机关服务年限长短、正常离退职与非正常离退职等情形实行一次性补偿；但若短期内无法统一认识，则可以延后再，目的即是不要因此企业职工养老保险制度的定型。此外，还有一个需要引起关注的重要问题就是的养老保险等问题，因为农民对养老保险等社会保障的需求是客观的，尤其是已经非农化或正在非农化的具有乡村户口的职工对社会保障（如工伤保障等）的需求，更是不容回避的现实问题，现阶段一些富裕乡村对村民福利采取全部包下来的做法和一些贫困地区连“五保户”的生存也出现了困难的极端情形，表明农村社会保障尤其是养老保障等处于失控状态，如果不能及时加以引导，其后果同样是十分严重的，对此，建议采取区域推进策略，而不宜全国展开，选择自东向西、自发达地区向落后地区逐步推进的策略，实行自我负责为主、集体补助为辅、政策引导与政府适度介入相结合，通过乡村社会保障区域试点的示范，来规范农村的社会保障事务，这将是一项并不需要太多成本却又能够消除重大社会风险的举措。　　关于其他社会保障制度安排，同样存在着完善的必要性。例如，补充保险制度急切需要明确监管部门，并由其负起制定规则并实施监管的责任，因为尽管补充保险应当且可以按照市场化来运营和管理，但在市场体制还未成熟的条件下，政府的监控先严后松仍然具有必要性；下岗职工基本生活保障制度应当尽快与失业保险制度并轨，为此需要尽快扩充失业保险基金，以便应付加入WTO后可能出现的失业保险金支付高峰；医疗保险急切需要建立以良好医德为基础的医生执业资格制度，并真正实现医务人员之间的良性竞争；在推进城市居民最低生活保障制度时，需要摒弃歧视性色彩，同时将居民的非工资性收入（如房产收入、存款收入、捐赠收入及其他收入等）纳入家庭收入统计范围，并尽可能地采取统一的现金或物质援助方式，防止多种补贴（如现金补贴、房租补贴、子女补贴、粮油补贴、“送温暖”等）并存情形下造成贫困陷阱与失业陷阱，等等。　　总之，我国的社会保障改革经过近20年的努力，已经取得了相当的成就，也存在着需要吸取的教训，目前又进入一个较为关键的时期。为此，既需要加快推进改革步伐，又需要保持清醒的头脑，而坚持在现有基本框架下加以完善的深化改革取向，无疑是避免造成混乱和给未来留下后遗症的正确取向。