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论公共经济活动范围的合理界定

2017-09-14 04:50 摘　要：公共与民间经济活动范围的界定无论对财政、经济、体制和改革实践都具有重要意义。既不能按照所谓“小政府”论办事，也不能不顾经济承受能力按照某种事实上的“大政府”论办事，而应当既考虑需要又兼顾可能，按照市场经济条件下的分工，将公共经济活动范围界定于八个方面，而且每一方面都要既明确质的规定性，把握好量的界限。　　关键词：公共经济；民间经济；范围　　公共经济与民间经济活动范围的科学界定，在直接意义上就是对政府职能作用的界定，决定着整个经济资源在政府配置与市场配置之间的划分，进而决定整个国家经济资源的配置效率，因而被西方经济学界称为整个公共经济学的核心之一。从公共经济体制研究角度来看，公共经济与民间经济活动范围的科学界定则是整个公共经济体制研究的逻辑起点，在构建中国新型公共经济体制的系统工程中处于基础性地位。对于这个，虽经多年的讨论，人们既取得了许多共识，但仍存有不少歧见，尚需通过理论探讨和实践探索统一认识。由于公共经济与民间经济是国民经济这一矛盾统一体中既相互依存、相互促进又相互制约、相互对立的两个方面，对其活动范围，只要明确界定了其中任何一方，那么，另一方也就相应地被界定了。此文以公共经济活动范围的界定为主线来讨论这个问题。　　一、界定公共经济活动范围可供借鉴的主要标准　　（一）西方国家界定公共经济活动范围的主要标准　　西方国家对公共经济活动（或者说政府职能）范围的划分标准，在自由资本主义和垄断资本主义、特别是国家垄断资本主义时代有着很大差异，即使在国家垄断资本主义时代的不同阶段也有所变化。处于自由资本主义时代的斯密，把国家职能限制在私有经济“守夜人”的狭小范围内。但即使在那时，英法等国也在邮政、烟草、铁路等部门相继建立了国有经济。其后，19世纪末20世纪初向垄断资本主义过渡时期，德、英、法等国相继制定了养老、工伤、医疗、失业一类最低标准的社会保障措施，以1890年美国《谢尔曼法》为代表的反垄断措施先后出台，一战时期有的国家（如德国）对国民经济实行了较严格的政府管制，同时国营经济范围有所扩大。再后，以20世纪30年代世界性经济大危机时期美国罗斯福新政为典型实践和“凯恩斯革命”为理论转折，国家垄断取代一般垄断，国家职能得到空前扩展，公共经济活动范围逐步扩大到提供公共物品（大到维护国家主权和秩序，小到路灯、航标和住户门牌）、克服经济垄断与垄断、解决经济外部性（包括保护生态环境）、调节收入分配、通过需求管理实现经济稳定增长与充分就业、拓展国际市场和保持国际收支平衡等十分广泛的领域；与此同时，国有经济规模多次大幅度扩展，其领域扩大到能源、航空、基础原材料乃至船舶、汽车制造等民间经济部门，其销售额和投资额在国有化程度最高的法国曾占全国总数的29.4%和51.9%（1981）[1]，此后西方主要国家通过私有化较大幅度地收缩了国有经济范围。通观现代西方国家的理论与实践，他们界定公共经济活动范围的主要标准可以概括为五个：　　其一、弥补市场缺陷，克服市场失灵。依此标准，把属于资源配置类的公共物品供给（包括促进）、克服经济外部性（包括环境保护）、通过需求管理抑制经济波幅和增加就业、促进产业结构调整和地区协调发展等事务纳入公共经济范围。　　其二、维护市场秩序，保证市场活力。依此标准，把保护广义产权、制定和执行公平竞争规则、克服经济垄断和自然垄断、防止商业欺诈、维护消费者权益等事务纳入公共经济范围。　　其三、拓展国际市场，平衡国际收支。依此标准，积极开展推进经济全球化的外经、外交活动，运用关税和非关税措施保护国内产业、增强本国产品在国际市场的竞争力。　　其四、保障公民权利，维护社会尊严。依此标准，实行家庭最低收入保障、住房补贴等济贫政策，建立养老、失业、工伤、生育、医疗等社会保障制度，以及免费义务教育制度和旨在使不同地区公共服务水平均等化的转移支付制度等。　　其五、缓解社会矛盾，维持制度存续。依此标准，实行累进所得税、负所得税、遗产税、财产税和支出方面的收入调节政策，建立劳资关系调节制度和工人参与管理制度，也包括实行反经济周期的财政政策等。　　上述标准在西方经济学中体现为公共物品国家观、宏观经济稳定国家观、社会权利国家观、市场重构国家观等关于国家作用理论依次递进的发展过程，而且时至今日在国家作用问题上西方经济学界仍存在自由主义与扩张主义两种理论倾向的激烈争论。[2]在实践上，西方国家对于上述标准运用程度是有较大差别的，例如欧洲、特别是北欧国家在早期福利经济学的下对旨在保障公民社会权利的国家干预程度就远高于美国。而美国的公共经济活动范围（或政府职能），按照其著名经济学家萨缪尔森的概括则包括四个方面，即：建立一个公正而有效率的法律体制；运用最优的宏观经济政策来稳定产量、失业，以及通货膨胀；调节以克服市场失灵；把收入再分配到最应当的人手中。将其归结为一点，即“A·林肯的检验标准：政府合法的目标是，‘为人民做他们所需要的事，而这些事靠个人的努力是完全做不到的或无法做得那样好的。’”[3]（P1174，1197）其量化标准则是，公共经济的边际效率与私人经济的边际效率相等。[4]（P312）