论公共经济活动范围的合理界定(6)
2017-09-14 04:50
导读：（三）必须遵循市场经济条件下的分工 搞市场经济、公共财政，并非像有些人所误解的那样——彻底摒弃国家的经济职能、实行“吃饭财政”；相反，在
（三）必须遵循市场经济条件下的分工 搞市场经济、公共财政，并非像有些人所误解的那样——彻底摒弃国家的经济职能、实行“吃饭财政”；相反，在现代市场经济中，国家的经济职能是相当强大、范围空前的，经济性支出在政府财政总支出中占有相当的比重，政府不重视经济发展、不关注财源建设等于自我拆台、自挖墙角。但是，中外历史实践证明，在生产私人物品的民间经济领域，市场是资源配置效率最高的调节机制，家庭、个人和企业则是市场活动的主体；政府的责任是为家庭、个人和企业正常进行消费、买卖、投资、生产、经营等市场活动提供规范、保护、宏观调节、基础设施、生态环境等外部条件。只有在政府与市场、政府与市场活动主体形成这种合理社会分工的制度安排下，整个国民经济才有可能实现最佳效率运转。政府如果违反这种社会分工规律，不去专注于充分履行本身职责（这些事务是民间经济主体所不能为或不愿为、非政府莫属的），而热衷于直接涉足民间经济领域，就像运动场上裁判员不去执行裁判职能却冲入球场抢球、踢球一样，势必造成全局大乱，哪里还有效率可言？[15]所以，既然中国已经确定搞市场经济，那么，在界定公共经济范围时就必须遵循市场经济的分工规律，而不能按照计划经济条件下形成的传统观念去看待国家经济职能和财源建设问题。
（四）必须同时界定公共经济范围质和量的规定性 科学地界定中国现阶段公共经济范围，必须同时考虑基于内外环境的特殊国情对国家职能的各种需要和社会生产力水平决定的经济承载能力，必须遵循市场经济条件下国家与市场的分工规律。那么，如何把几项原则结合起来具体确定中国现阶段的公共经济范围呢？这里需要解决的主要矛盾在于，如何把基于内外环境对发挥国家职能的广泛特殊需要与较低的社会经济承载能力恰当地结合起来；只有有效地实现了这种结合，由此所界定的公共经济范围才是切实可行的。然而，真正的难点也正在于此。其出路只能是同时具体地界定公共经济范围质和量规定性。郭小东在他的《论我国公共财政的边界》一文中，将公共部门与私人部门之间的边界视为一个由目标、职能、产品和规模等因素构成的体系，其中规模边界最具综合性，并引用“萨缪尔森模型”认定决定两部门之间规模边界的关键因素是效率。这种观点有一定道理，但总规模最佳并不等于其结构及每一种公共物品具体规模合理，从而使既定规模的公共经济发挥应有的效率。所以，公共经济总规模的界定不能代替从质和量两个方面具体界定公共经济范围的工作。[16] 对于现代市场经济条件下的公共经济范围，美国当代著名经济学家R·A·马斯格雷夫在他1959年出版的《财政学原理：公共经济研究》一书中以克服市场失灵、弥补市场失效为尺度将其概括为三大方面，即：配置资源以提供公共物品；调节收入分配以实现社会公平；稳定经济以利其增长。这一概括迅速被西方理论界所公认，40年后传入中国也为多数学者所接受。我们完全可以按照这三大领域的基本框架，根据中国国情所决定的特殊需要与可能，从质和量两个方面具体界定中国现阶段的公共经济范围。
（五）中国现阶段公共经济范围的具体界定 尽管本文所称公共经济活动范围与通常所说的国家职能在内容上是完全一致的，但是，由于这里是从经济角度来研究问题，从而将国家为社会成员所做的一切都称作公共物品。因此，对公共经济活动内容的叙述顺序及概念称谓都需要与在国家职能研究题目下有所不同。这绝非为了从形式上标新立异、故弄玄虚，而是本文学科性质规定的特殊视角所要求的。同时，考虑到中国目前及今后较长时期内为公共物品生产提供成本的预算内外财政支出在GDP总额中所占比重很低（2000年约20%），不足西方发达国家的一半（1995年OECD国家平均为42.6%，其中英、美两国分别为54%和42%，1996年法、德两国均为57%）和西方典型福利国家瑞典的1/3（1996年为71%）[17]，且受制于整个社会劳动生产率的低水平难于提高，所以，公共经济活动范围必须与此相适应而被局限在较低的水平上。为了在能力受限的条件下实现公共经济整体效率最大化，对公共经济范围的界定必须统筹规划、突出重点，优先考虑直接成本较小而间接效益最大的公共经济事项，而对那些混合物品只能保证提供最必需的部分，其他则需通过市场提供或由既非政府又非企业的社会组织承担。据此，笔者认为，中国现阶段的公共经济范围从公共物品种类角度应包括以下八个方面： 1.维护国家主权，确保国家安全。主要包括国防、外交、国家安全等安全性公共事务和货币发行、监控、国际收支平衡、海关及关税、战略资源控制等安全性公共事务。国家主权与安全是民族国家和全国人民的最高公共利益所在，必须放在一个国家公共物品的第一序列，优先保证其必要水平的供给。这里说“必要水平”，是因为不搞霸权主义，而是致力于争取和平的国际环境，因此这类公共物品的供给水平应当以此为尺度。 2.建立基础，动态优化制度（体制）。要建立一整套与主义民主法治原则相适应的、完备的法律制度（包括宪法、民法、商法、组织法、刑法、行政法、诉讼法等），充分体现民主与法治原则的政治制度，维护公有制主导地位并具有最佳激励功能的产权制度，以维护公平竞争为宗旨的市场制度（包括有效克服垄断、打击商业欺诈、维护统一与开放的国内市场），有效兼顾公平与效率的财政（包括税费收入） 制度，与经济社会转型需要和经济承受能力相适应的社会保障制度等。 首先，在完善法制方面，既要有、周密的立法，又要有公正有效的司法；既能有效地保证广大人民享受广泛的自由和民主权利，又能有效地惩治违法犯罪、确保社会安定和政治稳定。只有建立起这样一套法律制度，才能使整个经济政治社会依法有序运行，从而给经济发展和社会繁荣创造良好的社会政治环境。按照这样的要求衡量，中国的法制建设显然还有十分繁重的任务，无论从立法还是司法方面来说都是如此。 其次，要结合中国国情、借鉴国外有益经验，深入进行经济政治社会制度（体制）的创新。中外众多学者经过认真认为，制度（体制）是决定经济发展速度和质量的主要因素之一，而且是投入产出率最高的内生变量。同时，在众多的社会活动主体之中，唯有国家是制度（体制）的责无旁贷的供给者。尽管许多制度的初始安排是在自觉或不自觉的条件下地形成的，但是，人类社会进入社会主义形态以后，无论政治条件还是科学条件都给人们克服现行制度中的弊端，在科学基础上实现经济政治社会制度（体制）的系统创新提供了前所未有的良好环境。特别是，在经过了几十年艰苦探索和改革开放以来向国外的比较，中国经济、社会都处于体制转型期，社会对制度（体制）创新的期求非常强烈，并且社会公众对制度（体制）变迁的承受能力已经大为提高。但新制度的供给却明显不足。例如，对于如何合理确定公共经济活动范围、使之与民间经济保持最佳结合、充分发挥国家与市场各自在资源配置方面的优势，如何在坚持共产党领导的前提下按照党政分开的原则进一步改善党的领导，如何强化行政责任制和提高决策民主化、科学化水平，如何强化对人大代表、党政干部这些“人民公仆”公共行为的有效监督，以及如何在横向和纵向上科学地配置公共经济和公共财政的责权等等一系列重大，切实防止“政府失败”，都还面临着繁重的改革创新任务。如果真想加快中国振兴的步伐，国家决策层对此就应当有更为强烈的责任感和紧迫感。 3.制定实施正确的政策，保证经济、生态、人口协调可持续发展。正确地制定和有效地执行经济技术社会发展政策，是国家应当提供的最重要的公共物品，或者说是国家的最重要职能之一。因为，政策和策略是国家的生命，决定国家的安危和民族的兴衰。这里所说的政策，既包括经济政治社会发展方面的中长期战略目标、措施和规划，也包括短期的对策。正确的经济政治社会政策必须建立在科学可行的基础上，要具有预见性、连续性、相对稳定性和有效应变性的特点，应当保证经济、政治、社会（包括人口）、生态环境之间相互协调，使整个社会获得可持续发展。一般而言，长期性政策往往要体现到法律、制度（体制）和下述具体的公共物品生产方面，但它又具有独立的意义。如果在制定政策上被动、粗疏、草率，即使在处理具体事务上再认真、仔细、不辞辛苦，也是本末倒置、事倍功半。 4.适时进行宏观调控，保证经济稳定增长。主要是根据社会供求总量对比关系的具体状况，着眼于实现通货稳定、充分就业，相应采取扩张性、紧缩性或中性的财政金融政策措施，平抑经济波幅，力争保持经济运行相对稳定。 按照中国多年来形成的概念，国家通过制定中长期政策，以计划信息、财税杠杆、政策性金融等为手段，从总体上对国民经济的组织结构、产业结构、技术结构和地区结构进行协调，并且采取各种调节手段，促进技术进步、经济结构升级，提高整个国民经济的竞争力和增长后劲，也是国家以积极姿态进行宏观调控的主要任务之一。其机理在于，顺应市场机制调节方向，加速经济结构从失衡到均衡、由失序到有序和整个社会生产力提高的进程。 5.建设重要的基础设施，提供基本的社会服务。防洪、灌溉、道路、桥梁、机场、港口、江河疏浚、城市供排水、街道铺筑、消防系统等基础设施，受益面广，投资巨大，其中私人和所不愿为、不能为者，必须由国家出资或资助举办。同时，街道绿化、门牌、路牌、路灯、公园、垃圾清理和文化（特别是义务教育）、公共保健（疫病防治）、基础科研等公共服务，都具有不同程度的效益外溢性，因而需要国家出资、资助或组织举办。这其中有许多项目属于混合物品，凡是有可能的都应当尽量采取市场途径提供，或采取民办公助的方式举办，不宜统统由国家包下来。此外，供电、供热、供气、邮政、电信等具有规模成本递减的垄断性质，国家也需要采取价格、服务质量等方面规制措施，来保护消费者权益。 6.调节收入分配，保护弱势阶层。随着中国近20余年市场经济的发展和经济体制转型、经济结构调整，加之城乡二元经济结构的存在和人口的较快增长，整个社会的基尼系数不断提高，据中国国家统计局2000年第3季度对全国15万户城镇居民进行的抽象调查结果，按1999年8月份户人均收入的基尼系数达到0.354；另一说，1994～1999年最高收入者与最低收入者的收入差距以每年3.1%速度扩大，财富以每年1.83%的速度向少数富人集中，中国的基尼系数已达0.458，超过了国际公认的警戒线（0.4），进入了分配不公平区间。山老边区尚有近千万人未能脱贫，城市又有上千万人下岗失业。尤其是加入WTO以后，面临更为激烈的国际市场竞争压力，经济结构调整力度将会进一步加大，失业下岗人数还会增加。无论是出于社会主义制度本质要求还是维持社会稳定的需要，国家都必须适当强化调节收入分配的功能，通过税收和转移支付措施，建立健全一整套与现阶段生产力水平相适应的社会保障体系，努力保证由于各种原因而在竞争中处于弱势的人群拥有基本的生存权和发展权，防止财产和收入分配差距的过度悬殊。但也要同时注意避免对由市场配置资源形成的分配差距平抑过度，超越生产力水平将社会保障标准提得过高，以防产生压抑经济动力、降低产品竞争力和造成“养懒汉体制”等损害整体经济效率的严重负效应。 7.维护公有制主体地位，增强其生存竞争能力。公有制是社会主义经济政治制度赖以存在的根基，是广大人民在经济政治社会各方面平等享受广泛民主权利的主要依据。因此，对于社会主义社会而言，维持以国有制为主导的公有制占主体地位，不仅是中国宪法的规定，它本身就是体现公民共同利益的一项重要的公共物品。所以，把维护公有制的主体地位纳入社会主义国家的公共经济范围，应当说是理所当然的。维护公有制主体地位的题中应有之义，就是按照帕累托效率原则管理好公有经济。现在摆在国家面前的任务主要是完成国有经济布局结构的战略性调整，用市场经济条件下通行的办法对公共性企业和竞争性企业实行分类管理，在竞争性企业中广泛建立企业制度，切实增强国有企业的竞争力，提高其运行效率。 8.坚持健康的舆论导向，增强社会的心理凝聚力。西方新马克思主义学者米利本德和坎贝尔等人认为，当代资本主义国家在维护资本统治方面的三大基本职能之一，就是旨在维护现存社会秩序的思想文化职能。资产阶级国家通过各种途径不断向公众灌输这样一种意识形态：“对资本有利的就是对大家有利的，任何其他生产方式都不及资本主义生产方式好。”[18]实际上，任何社会无不如此。社会主义中国同样需要充分发挥国家的思想文化职能，加强公共文化设施和公共传媒的建设，用以马列主义、毛泽东思想、邓小平为指导的先进思想文化占领意识形态阵地，有力地维护社会主义经济政治制度；同时，要加强发展性理论研究工作，把实践经验与科学地借鉴国外思想理论精华结合起来，把先进科学的思想与丰富多彩的表现形式结合起来，不断增强理论的指导性和宣传的社会效果，以促进社会一致的聚合力。 将中国公共经济范围概括为上述八个方面，是否没有考虑国家赶超现代化和应对经济全球化的特殊需要呢？非也。因为这些特殊需要，尽可以通过其中每一项内容的具体运用来实现，而不必单独列举。在每个时期公共经济范围的具体选择顺序上，应当根据各项公共物品的整体效益大小而不是直接效益多寡来决定。在公共资源供给能力较低的情况下，应当优先考虑把法律性、制度性、政策性公共物品提供好，其他公共物品也要根据公益性高低和轻重缓急循序渐进地加以安排，对不属于保障公民最基本生存权和发展权范围的混合性物品则暂时留给民间部门（包括非企业的民办社会中介组织——第三部门）按照市场原则去生产。
