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关于我国农业税问题的研究

2017-09-22 06:31 摘　要：　安徽省1999、2000年的费税改革取得了显著的成效，达到了预定的减负目标，初步规范了政府与农民之间的分配关系。然而，税费改革后财政体制和农业税的深层也逐渐暴露。乡县财政困难，存在农民负担“反弹”的可能。现存农业税收制度阻碍了农业结构的调整，也无法解决公平问题。这表明必须建立的农业税收体系，即“土地使用税 增值税 所得税”体系，进一步深化农业税改革。　　安徽省是我国税费改革试点省。为了了解改革效果，在安徽省财政厅支持下，我们于2001年8月26日到9月3日，对农村税费改革作了专题调查。调研期间，我们先后到淮北的颖上、五河、以及皖南的歙县，召开了6次座谈会，参加的有农税、农财、农业、预算、乡镇干部、政策专家以及部分多年从事农村工作的老同志等，查阅了有关资料。基本结论为：一是安徽省农村税费改革成效显著，达到了中央预定的减负目标，也为“入世”后农业政策全面调整奠定了基础；二是随着税费改革的实施，中国财政体制和农业税收固有缺陷也逐渐暴露，这些问题急待解决。　　一、安徽省农村税费改革实施情况　　安徽省面积有13.9万平方公里，在全省6000多万人口中，80％为农业人口，是典型的农业大省。该省很早就开始了税费改革试点。1994年，安徽省阜阳市各县（市）先后采取了“税费合并、统一征收”，但它们将“三提五统”等费与农业税合并后按人头分摊，形成了事实上的“人头税”，这一做法农民反应强烈，抵触很大。1998年，五河县按照“农村公益事业建设税”模式进行了试点。1999年，在财政部指导下，在4个县开展了以“取消乡统筹、改革村提留、调整农业税”为主的改革试点。2000年，安徽省委、省政府在经验的基础上，根据国务院7号文件，在全省范围内展开了农村税费改革试点。　　安徽省在制定方案时明确了税费改革为“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”，即取消按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费；取消农村集资等向农民征收的行政性收费和政府性基金；取消屠宰税；逐步减少农民的劳动积累工和义务工；调整农业税、农业特产税政策；改革村提留征收和使用办法。　　调整农业税政策的：1.调整计税面积，计税面积按二轮承包合同面积为依据；2.调整计税常年产量，计税常年产量以1993年到1997年5年间各县的平均单产为依据；3.实行地区差别税率，全省最高不超过7％；4.改实物征收为统一折成代金，计税粮价由省政府统一确定，分南、北两片。北片6个市以小麦为结算标准，2000年每百斤61元，南片11个地市以水稻为结算标准，每百斤57元；5.改革结算方式，由村结算改为按户结算，个人申报。　　调整农特税的主要内容有：1.调整农特税率。农特税税率按照略高于农业税的原则由省府重新确定。2.调整征收方式。除烟草外，将农特产品由生产和收购两个环节征收的改由生产环节征收，以利于农产品流通。　　将村提留改为农业税、农特税附加，与两税合并征收，分别入库。农业税附加为正税的20％，农特税附加原则上为正税的10％。村提留只能用于村干部工资、五保户供养、村行政办公经费等三项开支。村集体公益性和建设性支出“一事一议”，不再固定向农民收取。　　为合理确定农民负担水平，安徽省还规定了三条硬性措施：1.严格以二轮承包合同面积为农业税计税依据；2.各县的农民负担水平以1997年实际数为上限，不得突破；3.到村、到户的农业税率最高不得超过7％，附加率不得超过20％；农特税税率应严格按省政府规定执行。从实际执行情况来看，全省农业税税率平均为6.96％，附加率平均为19.9％；农特税率平均为12.64％。为了保证税费改革的顺利实施，安徽省还制定了十几项配套改革措施。　　经过各级政府努力，2000年这一改革已到位，并按新标准征税。　　二、安徽省农村税费改革试点的主要成效　　安徽省农村税费改革目标明确，省委和省政府重视，采取措施得当，因而税费改革进展顺利，效果明显。　　（一）减轻了农民负担，保护了农业生产力　　从总量上来看，改革后的全省农民总税负为37.6亿元，比改革前同口径49.3亿元，减少了11.7亿元，减幅为23.6％；加上取消屠宰税和农村教育集资，农民负担减少31％，人均负担由109.4元，减少到75.5元，减少了33.9元。同时，省政府一次性取消各种收费、集资、政府性基金和达标项目50种，初步堵住了农民称之为“无底洞”的“三乱”，减负效果明显。　　在，我国农民增收渠道不多。农产品存在着结构性过剩，价格下跌，农民外出务工困难的情况下，减轻农民负担起到了休养生息、保护农业生产力的作用。　　（二）初步规范了政府与农民之间的分配关系　　改革前，在分配上政府与农民的矛盾集中在乡统筹、村提留等行政性收费上。　　1.“三提五统”等是人民公社的内部分配形式。在撤消人民公社，实行家庭经营承包制后，义务教育、民兵训练等家庭以外的事务属于公共事务经费理应由政府负担，而“三提五统”却将负担转嫁给农民。比起城市居民来，这是额外负担，而且负担沉重。　　2.“三提五统”收费背离了受益原则，是按人分摊的“人头税”。人头税是一种按人分摊，具有累退性性质，穷人负担高于富人的税收，在中国上自清朝雍正2年“摊丁人地”后已经绝迹。英国撒切尔夫人执政时为筹措地方资金，1990年议会曾通过人头税法案，结果以失败告终并导致她1991年下台。因此，“三提五统”收费是历史倒退，它的分摊方式极不公平。　　3.虽然国家规定“三提五统”等收费负担不得超过农民上年总收入的5％，但“总收入”是一个统计数，人为提高总收入既可显示乡村干部“政绩”，又可获得更多收费，因而存在着高估农民收入的“道德风险”。正是由于这类收费是事后、被动的，不具有固定性，农民额外的、被动接受，负担年年攀升，因而农民将矛头集中在农村收费上是有道理的。　　这次改革，在适当提高农业税收的同时取消了一切行政性收费，简便、清楚，且顺应了历史潮流。同时税收附加还为村级行政筹措了适量资金，堵住了“无底洞”（各种摊派）。税收的稳定性也使农民心中有了底，给了农民一个明白。税费改革增强了农民的依法纳税意识，欠税和恶性抗税案件明显减少。许多地方出现了多年未见的农民排队缴税的可喜现象。　　（三）带动了农村基层政权职能转变，改善了干群关系　　税费改革推动了机构改革。乡镇机构臃肿、人员膨胀是造成农民负担过重、财政入不敷出的重要原因。税费改革后事实上的收支缺口，而“向农民伸手”又行不通，这就迫使县乡政府走“减人、减事、减支”之路。为了适应这一要求，安徽省委、省政府决定在市县机构改革之前，乡镇机构改革先行一步。一些县为克服财政困难，结合乡镇机构改革，行政人员精减达到50％。目前，全省乡镇机构改革已经基本完成，精简分流工作初见成效。　　税费改革也推动了基层政权职能转变。市场经济下，政府是向提供公共服务，办哪些、个人家庭想办而无力办、办不了的公共事务管理机关。然而在过去，从农业税收、“三提五统”，到教育费集资等，乡镇干部一年到头忙于派款催粮，不合理摊派加上征收方式的强迫性，而摊派款项又没有严格的手续凭证，农民极不信任。这就形成与农民尖锐对立。加上一些人贪污腐败，败坏了党风政风。改革中取消了形形色色收费做到了“一种税，一口清”。税款由个人申报，不再经干部代收，加上征收机关严格依法办事，这些做法，既规范了征纳关系，减少了扰民，又从源头上制止不正之风的滋生蔓延，也将乡村干部从催款催粮中解脱出来，给了乡村干部一个“清白”。