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深化农村税费改革的若干思考

2017-09-23 05:03 摘　要：本文认为，深化税费改革必须做到五个结合，即农村税费改革要与增加农民收入相结合、与精简乡镇政府机构、转变乡镇政府职能相结合、与改革农村公共产品供给制度相结合、与农村财政体制改革相结合、与农业化、国际化目标相结合。　　关键词：农村税费改革；农业；农村财政体制改革　　1　农村税费改革要与增加农民收入相结合　　农村税费改革是党中央、国务院为加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定做出的重大决策。农村税费改革的目的在于，通过农村税费改革和相关配套改革，规范农村分配制度，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上减轻农民负担，促进农民收入的增加。因此，我们一定要认识到，“减负”只是手段，“增收”才是目的。切忌把农村税费改革看作一项扶贫工程，错误地认为农村税费改革提倡的是负担“越少越好”，无原则地降低税费，而应把改革的重点放在农业产业结构的调整，农民收入的增加上来。因此，今后既要重视减负，又要重视增收问题。但是，从长期的观点看，应该把增收放到更为重要的地位；农村改革和，仍要坚持不懈地以促进农民增收为中心。任何其他工作，包括农村税费改革，都要服从和服务于这个中心，不能妨碍和冲击这个中心。只要解决了农民增收问题，农民负担问题也就比较容易解决了，甚至可能成为一个不是“问题”的问题。当然，农村税费改革和减轻农民负担问题，有其特殊性。基于这种特殊性，单纯增加农民收入，是不能完全取代农村税费改革和减轻农民负担工作的。甚至就近期而言，减负与增收同样迫切。农村税费改革后，要继续加强对农民负担的监督管理工作。对涉及农民负担的乱收费和搭车收费要认真进行清理整顿。要加强农村经营服务性收费管理，为农民提供服务应坚持农民自愿原则，不得强制服务、强行收费。不得将一些已经取消的行政事业性收费转为经营性收费。同时，要防止出现在实施农村税费改革前突击清欠、预收乡统筹费和村提留等加重农民负担的现象。　　2　农村税费改革要与精简乡镇政府机构、转变乡镇政府职能相结合　　农民增产不增收，轻税不轻负的根源在于乡镇政府行政体制运行效率低下。从乡镇一级来看，需要农民供养的干部约1316.2万人，平均每68个农民就要养活一名干部，机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。因此，如果不采取釜底抽薪的办法加大乡镇政府配套改革的力度，即使将乡统筹、村提留改为税收，即使农业税制设计得再完美无缺，所增加的财政收入也填不满乡镇政府机构日益膨胀而形成的“无底洞”。所以说，农村税费改革要与减费、减人、减事、减机构同时并举。要按照“小政府、大服务”的目标模式，对乡镇政府进行大胆改造。初步设想是将乡（镇）一级政权组织明确定位为县级政府的派出机构。主要职能就是调解民事纠纷、宣传落实国家的政策和承办县委、县政府的委托事宜。设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支付）由县财政统一纳入预算。将乡镇及其站所承担的职能交给社会中介组织，或者把相关站所直接改为社会中介组织或者行业协会。通过清理自聘人员、裁减超编人员、减少村组补贴干部人数，把其主要职能转到加强行政管理和公共服务上来，在乡镇建立起以服务农村、服务农业、服务农民的社会公共服务为主要职能的新型行政体制，这是确保农村税费改革顺利进行的制度条件。　　3　农村税费改革要与改革农村公共产品供给制度相结合　　皇粮国税，自古有之。九亿农民把对缴公粮纳税历来看作是天经地义的事，可是近年来出现的形形色色的收费多如牛毛，压得农民喘不过气。而且这些费的收取者往往打着收税的旗号，甚至不惜以“国家规定或上级规定”的名义频频向农民乱收费、乱摊派、乱集资，而对国家税收制度缺乏完全了解的农民也就辨不清什么是税什么是费，哪些是合理的哪些又是不合理的，这样本身不是税的费也就而然地被“合理化”了。如此一来农民对税的认识也就逐渐模糊起来，当然由于费多而形成超额负荷的罪名也就被莫名其妙地加在税的头上，只要是来伸手要钱的，就被认为是收税的。农民对费的怨言就是如此这般地被转嫁到税的名分上。从而在农民心目中塑造了一种并不正确的税收理念，久而久之，产生消极抵触情绪在所难免。究其原因，这与长期以来对农业税作为公共产品价格的观念没有被广为宣传休戚相关，也与乡镇公共财政的建立滞后不无联系。因此，农村税费的改革不能仅仅被界定在满足政府财政供给能力上，还要引入乡镇公共财政的新观念和公共产品的新思维，以公共产品的价格为核心观念重构农业税制度设计的理论基础。要让农业税的征税人、纳税人和用税人都明白农业税是乡镇政府作为用税人提供农村公共产品和公共服务的价格，也是农民作为纳税人为享受乡镇政府提供的公共产品和公共服务而必须支付的成本。与这种税收观念相对立，农业税改革一定要在政策上明确乡镇政府工作的主要职能就是提供农村公共产品和社会公共服务，这也就是说今后乡镇政府只宜参与道路、水电、学校和农业基础设施等公益性投资，不宜再以集体经济所有者的名义介入收益性的投资经营活动。遗憾的是，多年来乡镇财政的恶化和农业税的扭曲，我国农村公共产品的已有资源也遭到相当程度的破坏，表现在农田水利设施常年失修、道路桥梁无人问津、大型农业机械支离破碎。据不完全统计，1998年由洪涝灾造成的直接损失达3007亿元，洪涝受灾而达1379万公顷，1/3的耕地未彻底摆脱大江大河的威胁。这从一个侧面反映乡镇财政供给能力与农村公共物品提供数量的不对称性，也充分说明农民之所以对现行税费负担深恶痛绝的一个重要理由是他们支付了高额费用却没有享受到与之相匹配的农村公共产品和公共服务的益处。一般而言，农村公共产品的制度变迁与地方经济发展水平高度相关。经济发展水平低时，农民对公共产品的需求较低，而经济发展水平越高，对公共产品的需求和消费越大，从而对公共产品的供给制度提出了更高的需求。目前乡镇经济的发展水平应该说比六、七十年代的水平要高，然而农民所享受和消费的公共产品和公共服务却并不比六十年代要好，甚至原来建造的有些公共产品在今天却遭到了严重破坏。农民群众处在“纳税人”的地位，却因此而不能享受到“纳税人”应得到的公共服务，这当然会增加群众的抵触情绪，削弱基层政权的威信。而农业税改革就要通过建立乡镇公共财政逐步改变这种不正常现象。今后凡农业税的征收一定要与其用途挂起钩来，农业税征收的数量要依乡镇公共财政所需的供给能力而定，乡镇公共财政供给能力要与一定时期乡镇政府所提供的公共产品和公共服务的数量来决定，而不是由某些行政领导拍脑袋而定。当然乡镇财政提供公共产品的数量和公共服务的多少并不是由自上而下的行政决定说了算，而是要依靠广大纳税人参与公共选择并集中决策来取舍，这就需要建立起民主的财政决策机制和财政制度。只有建立起一个让农民参与的农村公共品的提供制度，才能解决农民所需要的农村公共产品有效提供问题。