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加入WTO后的中国农业保护与税收政策

2017-09-25 06:46 由于农业是具有弱质性、需要特殊保护的产业，因而对农业进行保护已成为一种国际惯例。我国是一个有近13亿人口，其中9亿在的农业大国，农业在我国始终占有举足轻重的地位。然而，我国多年来实行的是以农补工、优先的战略，这种对农业的负保护，导致了我国农业积贫积弱。我国经过15年的艰苦努力，现已成为WTO新成员。如何在更激烈的国际市场竞争中保护低效率的农业，如何在自由贸易下保护处于比较劣势的农业，是我国发展中面临的重大课题。　　加入WTO对我国农业的　　一、农产品市场面临强大的竞争压力　　按照WTO农业规则，我国农产品的边境保护实际上将失去其有效性。与此同时，由多年负保护政策所形成的多数农产品价格低于国际市场价格的竞争优势，将随着日益增高的农产品成本（如主要粮食成本以平均10％以上的速度增长），以及农业政策倾向转变而逐步消失，农产品价格水平出现了接近或超过世界价格水平的趋势。因此，失去保护的我国农产品市场将面临着国外产品的严峻挑战和冲击。　　二、农产品生产面临着巨大的冲击　　加人WTO后，外国质优价廉的农产品对国内市场的冲击，将引起国内市场农产品价格下跌，销售市场缩小，势必对农业生产的结构和数量产生重大影响，从而影响农民收人的增加，挫伤农民的生产积极性，减少对农业的投人，进而影响农业的综合生产能力，对我国农业生产的稳定发展和保持农产品市场的稳定十分不利。　　三、解决农村经济矛盾的难度加大　　农民收入增长缓慢是我国当前亟待解决的问题之一。加人WTO以后，大量农产品的进口必然对国内农产品形成挤压态势，使我国农产品的销售雪上加霜，更加影响农民收入的增长，拉大城乡居民收入差距。由于农业生产的部分收缩，据估计大约有近千万农业劳动力需要转移。由于我国农业劳动力转置成本太高，农民的再就业困难很大，亿万农业剩余劳动力的存在，不仅影响了农业劳动生产率的提高，而且也影响到农业化和农村城市化的进程，制约了我国产业结构的调整和专业化程度的提高，并在一定程度上危及农村社会的稳定和进步。　　我国加强农业保护的主要对策　　一、建立良好的农业政策扶持环境　　农业问题不可能仅在农业本身的范围之内得到解决，必须首先建立起良好的政策扶持环境，即从根本上改变不利于农业的资源分配格局，变对农业的负保护为正保护，转入工业农业并行发展阶段。自20世纪90年代初期，我国就已进人工业化中期阶段，在近期内宜把工农业发展速度比调整到3∶1，并逐步调整到2.5∶1.　　除加大对农业的投入外，还要采取其他措施。一是必须控制农用生产资料价格攀升，规定其销售价上限，或者对低收入农民购买生产资料给予直接补贴。二是建议在制定新的农业税制时，调整课税对象，改变养殖业不纳税，而农业税集中于种植业的政策，适当降低税率，减轻农业税费负担，以此作为加入WTO后，政府保护农业的举措之一。三是在农业信贷方面，要改变农业信贷占国家信贷总额比重下降，占农业银行、农村信用社贷款比重较低的状况。同时要扭转农业贷款占农村贷款比重持续下降，即农村资金“非农化”的倾向。　　二、搞好关税配额管理，争取最有利的上限约束关税　　在加入WTO的谈判中，我国已争取到对小麦、大米、棉花、豆油和食糖等农产品进行关税配额管理（限对进口确定一定的配额量，对配额内产品进口征收低关税，配额外进口征收高关税），配额准入量的确定实行就高不就低的原则，即在最近三年的年平均进口量，或国内三年平均消费量的3％之间，选择较大的作为关税配额基期准人量，并承诺一定的增量，到实施期末必须达到国内消费量的5％。国家计委前不久公布了《农产品进口关税配额管理暂行办法（草案）》，这是我国根据WTO的规则，在保护内为农业发展多争取一点提高竞争力的时间，以防止国外农产品过量进口冲击国内市场。　　按照国际惯例，在丧失非关税措施后，只能采取上限约束的办法自主提出约束关税，但上限约束关税必须与缔约成员谈判确定。我国承诺加入WTO后10年内农产品关税平均水平削减22.1％，虽然高于发达成员国，但却低于大部分发展中的成员，不利于我国农业的贸易保护。因此，用好配额量，争取对我国农业最有利的上限约束关税，是我国加入WTO后加强农业保护的至关重要而艰巨的任务。　　三、并用“绿箱”和“黄箱”政策　　在国内支持方面，农业协议将国内农业支持分为两类：一类是不引起贸易扭曲的政策，称“绿箱”政策，可免于减让承诺；另一类是产生贸易扭曲的政策，称“黄箱”政策。协定要求各方用综合支持量（简称AMS）来其措施的货币价值，并以此为尺度，逐步予以削减。　　由于“绿箱”政策无需减让，且与我国农业可持续的要求一致，因此我国应加大对“绿箱”政策措施的保护力度。与价格保护造成国家巨额财政负担相反，这些措施不需要大量的财政支出，但是它的“外部和效益”却很大，能够降低农业的综合生产成本，提高生产水平，提高农产品的国际竞争力，从而实现对农业良性和持久的保护。　　事实证明，在农业生产领域，知识与已成为最重耍的因素，在生产中起着决定性作用。只有坚定地推动新的农业科技革命，才能有效化解由于降低关税等措施带来的冲击。因此，我国应加大对农业科研的投资力度，逐年尽快将政府对农业科研的投资增加到农业GDP的1.5％～2.0％，将政府对农业技术推广的投资增加到对农业科研投资的2倍～2.5倍。国家对促进高新技术产业发展的税收优惠政策，应该同样适用于高新农业科技开发。　　在“黄箱”政策方面，虽然我国只有485亿人民币的支持空间（我国今后对农业的支持水平不能超过1986年～1988年平均农业生产总值的10％，约485亿人民币），但是，这一数字与我国的实际支持水平相比，还是可观的。今后的重点是加大农产品价格支持和农业生产资料补贴力度，在深化农产品流通体制改革的基础上，调整农产品价格支持补贴结构，提高补贴效率。尤其是应借鉴国际经验，逐步减少对流通环节的补贴，把支持与补贴的重点转向农业生产者，从而不断改善和提高农业生产能力。　　四、完善农业保障体系　　从发达国家的经验看，农业保险已成为WTO框架下世界农业政策的重要走向之一。我国是一个农业高风险国家，加入WTO后，我国的农业风险尤其是经营风险会加大。为了抗御农业的各种风险，减少农业生产的不稳定性，保障农户收入和生产发展，建议应建立符合我国国情的农业保险制度和体系，充分发挥农业保险在农业保护方面的作用。不管选择哪种保险模式，都应采取以下措施：第一，将农业保险纳入农业总体发展规划，加强农业保险立法；第二，改革现行的农业保险体制，成立政策性的农业保险公司；第三，逐步建立农业保险专项风险基金。　　五、加强农业税改革　　笔者认为，我国农业税的改革应当分两步走：第一步应先进行税费改革，切实减轻农民负担；第二步是在此基础上，推进农业税制的全面改革。　　据有关资料，与其他国家比较，我国农业成本最为突出的有两个方面，一是农民负担的税费所占比重过高（农业税、期间费用和成本外支出三项合计约占19.1％）；二是人力成本过高（约占32.80％），而农民的平均农业剩余微乎其微。加入世贸组织以后，农产品价格还要下跌，农民收入增长滞缓，因此，建立在剩余分配上的税费制度的基础是薄弱的。为此，作为加入WTO后政府支持和保护农业的重大举措，近期应切实免除由农民负担的各种不合理收费，凡应由政府支付的，一律不再向农民摊派。按照公共财政，政府机关行政管理支出和义务支出均应由财政安排，并由财政开支，同时还应取消农村教育集资等向农民征收的行政性收费。在此过程中，应最大限度地减少乡村“吃黄粮”的人员，并改革村提留征收和使用办法，调整农业税、农业特产税的有关政策。　　笔者认为，农业税收体系，应该由“土地使用税＋土地增值税＋所得税”组成，规范税制中的收入和扣除项目，并确定相应的税收优惠政策。《农业税条例》是由全国人大通过并颁布的，该税法的修订应尽早列入全国人大立法议程。