西方国家税制结构的演变及启示(2)
2017-09-26 05:33
导读：三、我国现行税制及税制结构存在的主要 我国现行税制是1994年税制改革后形成的，其基本原则是“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”，实行的
三、我国现行税制及税制结构存在的主要 我国现行税制是1994年税制改革后形成的，其基本原则是“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”，实行的是以增值税为第一主体税种，企业所得税为第二主体税种的“双主体”税制结构。这种税制结构实行近10年来，成效显著，但由于税制改革方案出台时间较仓促，使新税制从一开始就存在某些先天不足。随着社会主义市场经济的发展，新的问题不断出现，使现行税制与社会经济发展状况不相适应的矛盾日益突出。 历史地看，现行税制在产生之日起就存在系统性缺陷和功能性缺陷。就系统性缺陷看，1994年的税制改革在很大程度是从财政意义上进行的，难以充分体现供需总量调节的要求，对宏观税负水平缺乏科学论证和界定，不同税种间的改革缺乏系统性和协调性，了整体功能的发挥。就功能性缺陷看，1994年的税制改革是以成熟的、理想化的市场模式为主要出发点，而且是在经济发展处于高速度和高通胀并存情况下进行的。因此，改革的内容以统一税制集中税权为核心，基本放弃了税收对经济的主动调节激励功能，使税制缺乏适应变化的灵敏性和灵活性，制约了税收职能的全面发挥。 现实地看，税制改革滞后于经济体制改革，并产生了新的矛盾，主要体现在税制的结构性缺陷上：（1）主体税种名不符实。所谓流转税和所得税双主体的税种模式事实上一直处于“跛足”状态，近10年来，流转税占税收总额的比重一直在70%以上，而所得税的比重不足20%.（2）辅助税种调控乏力。两大类12个辅助税种占收入的比重不足10%，调控作用与理想设计相去甚远，社会保障税、财产税长期处于缺位或半缺位状态。（3）税负结构失调。从税源区域、产业结构、产品结构和课税对象等角度，我国税收主要来源于东部，其次是中部；主要来源于第二、第三产业；主要来源于对商品流转额和所得额的课税；许多税种未能及时立制开征，导致税源遗漏。（4）税收管理体制不规范。 1994年建立的分税制，主旨在于提高中央税收收入比重，而且是在承认地方既得利益的基础上进行的。这导致税权的划分未能充分体现税收的公平和效率原则，也没有理顺各级政府间的财政分配关系。由此引发了政府间的税收竞争，使得政府收入渠道混乱，形成了以“费”挤税、甚至“费”大于税的局面。 地看，现行税制不能很好地适应国情变迁和全球化发展的需要，主要体现在：1994年税制改革出台之际，正值通货膨胀高峰时期，而，改革时的“短缺”经济和卖方市场的局面现已被供过于求、买方市场的局面所替代，市场经济体制已逐步取代计划经济体制。与此同时，随着国家之间贸易交往与合作的加强，经济全球化、税收一体化进程逐步加快，国与国之间的税制差异日益缩小。世界各国的税收收入占国内生产总值的比率、税率的水平与结构以及税种的格局等，均呈现出趋同的倾向。
四、我国税制结构改革的主要思路及对策措施 （一）选择主体和辅助税种 1994年的税制改革进一步确立了我国现行以流转税和所得税“双主体”并重的税制结构。这种税制结构在保证财政收入的基础上，形成了层次性的税收分配调控体系，从总体上看是合理的，符合市场经济发展的要求。税制结构的进一步优化，需要在主体税种和辅助税种的选择与完善两个方面进一步推进。 1.主体税种的选择。目前对我国主体税种的选择有多种观点。我们认为，主体税种的选择不仅要注重其所筹集收入在整个税收收入中所占比重的大小，还要重视其对实现税收政策所起到的调控作用。因此，我国主体税种的选择应继续坚持流转税（主要是增值税）和所得税并重的“双主体”税制结构。增值税征税范围广，涉及生产流通的各个阶段、各个领域，对经济生活起到普遍的调节作用。增值税征收管理的特殊性，使其具有较强的聚财功能，有利于保证财政收入随着经济发展而增长。我国现行增值税是生产型增值税，而世界大多数实行增值税制的国家都实行消费型增值税，两者之间的主要区别在于购入固定资产发生的增值税能否给予抵扣。我国长期实行生产型增值税的主要原因是财政实力有限，并把实行生产型增值税作为控制投资膨胀的重要政策手段。当前，我国经济运行方式已经发生转变，将增值税由生产型转为消费型的条件已初步具备。从所得税来看，所得税具有自动稳定经济的作用。从我国近年来经济发展的过程看，存在着经济波动，需要运用一定的政策手段熨平这种波动。同时，所得税，特别是个人所得税在实行累进税率的情况下，可以改善收入分配格局，调节社会成员的贫富差距，实现税收政策的公平目标。随着我国生产力水平的提高，通过所得税取得的收入在税收收入中所占比重也会相应增加。特别是我国加入WTO后，经济全球化带来的人员、服务、资本等跨国流动速度的加快，会使居民个人跨国收入和非居民个人本国所得都相应增加，这必然要求强化所得税及其管理。 增值税与所得税具有不可相互替代的功能和特点，只有二者相互协调配合、优势互补，共同构成主体税种，才能有效地实现公平与效率的目标。如果仅以流转税为主体，存在难以解决的诸多；而如果仅以所得税为主体，为保证财政收入，同样会导致过高的所得税税率或较高的累进性而抑制劳动者工作、储蓄、投资和风险承担的积极性，阻碍资本积累和技术进步，不利于本国商品在国际市场上参与竞争等负面效应。 2.恰当地选择具有特定功能的辅助税种。为补充主体税种在实现税收政策目标中的不足，应根据税收环境的变化，对现行税制中的辅助税种进行相应的调整和完善，使之更加符合经济发展的需要。（1）适时增设我国税收体系中缺位的税种。比如，在比较适合的领域开征环境税；本着谁受益谁纳税的原则，适时开征一些属于受益性质的税种，如对原始森林的复植、道路维护等开征森林维护税、汽油税等；从社会公平和调节收入分配的角度，结合社会保障制度的完善开征社会保障税，稳定社会保障资金的来源；适时开征财产税、遗产和赠与税等税种。（2）取消那些设置不当或已失去意义的税种，包括固定资产投资方向调节税、土地增值税、耕地占用税、屠宰税、城乡维护建设税、筵席税等税种；合并房产税与城市房产税、车船使用税与车船使用牌照税等。 （二）优化主要税种的内部结构 就增值税而言，（1）应扩大增值税的范围。理想的增值税制应将所有商品和劳务纳入课征范围，并在商品生产、批发、零售及其他各类服务的所有环节征税。我国1994年实行的增值税制仅将征税范围扩大到所有商品生产、销售和进口环节，而劳务基本被排除在外。：西方国家的实践表明，增值税实施的范围宜宽不宜窄。（2）合理调整增值税的税率结构。我国现行增值税基本税率为17%，略高于实行增值税最为普遍的欧共体国家，远高于亚洲国家，并由于我国实行生产型增值税，扣除范围小，税基较大，使增值税税收负担水平偏高。就消费税而言，应从有效调节消费行为、增加财政收入的角度调整现行消费税的征税范围。对轮胎、护肤护发品、普通化妆品等免征消费税；对目前的一些高档消费、奢侈消费，应征收消费税。就营业税而言，我国现行的营业税和增值税都是我国流转税体系中的重要组成部分，增值税主要以商品流转额为课税对象，营业税则主要以非商品流转额为课税对象。但在实际执行过程中，增值税和营业税的征税范围存在相互转换的情况。要真正解决营业税和增值税的税基划分问题，应该实现营业税向增值税过渡，最终实现流转税制的统一。就个人所得税而言，我国现行的个人所得实行分类课征制，即区分不同的所得项目适用不同的税率，存在着难以衡量纳税人的负担能力、不利于税收公平的缺陷。理想的是实行综合课征制，但又由于我国居民收入较低，且分配方式复杂，隐性收入较普遍等问题，缺乏必要的纳税人基础和税收征管体系。因此，实行综合和分类相结合：的课征模式较为可行。当前，应针对综合课征制的一些缺点和个人所得税实施中存在的主要问题，采取相应措施完善个人所得税，如适当降低个人所得税的边际税率，减少税率档次，适当拉大税率级差，扩大适用最低税率的征收面等。就所得税而言，主要是合并内外资企业所得税，并减少和取消目前外资企业所得税中过多的税收优惠，对内外资企业实行相同的税收待遇，并适当降低企业所得税税率，统一实行比例税率。 （三）完善中央税与地方税结构 （1）应改变按企业行政隶属关系和经济性质划分中央税和地方税的做法，实行按税种划分收入。应将与宏观经济稳定和对收入分配关系密切的税种和收入规模较大的税种作为中央税。除按现行分税办法将消费税、关税继续作为中央税外，建议将个人所得税和社会保障税也作为中央税。企业所得税、增值税则应作为中央与地方的共享税，实行税源共享，并取消中央对地方的税收返还。（2）在给予地方政府必要税权的基础上，完善地方税体系。企业所得税和增值税应成为地方主要的收入来源，同时，地方可以根据本地的实际情况开征新税种，并有权对地方税税种进行适合本地情况的调整。（3）建立和完善省以下分税制。使省以下各级地方政府把有与其经济增长相关性较强且具有较强收入弹性，具有一定的增长潜力的税种作为其主体税种，形成完善的地方税体系，保证地方经济和各级政府税收收入的稳定增长。
