加入WTO后资本、技术、人才国际化对税制的影响
2017-09-26 05:33
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提要：全球化导致资本
提要：全球化导致资本、技术、人才的国际化。资本、技术、人才的国际化，会对我国经济增长和产业竞争力的提升产生重大，并对我国政府运用税收政策优化产业结构的决策及其过程产生重大冲击。为应对我国加入WTO后经济国际化进程加快的趋势，提升我国产业竞争力，保持经济的可持续增长，我国政府应审时度势进行较大范围的税制改革。 一、经济全球化趋势正深刻地影响着世界各国的、经济、文化。经济全球化导致的资本、技术、人才国际化，对我国产业结构及其产业竞争力的影响正在加深，作为政府宏观调控手段的税制同样面临着严峻的挑战。 （一）资本国际化对我国税制的冲击 20世纪80年代以来，国际资本流动加快，增长率高达25%，给各国的经济带来了程度不同的影响，如何在利用国际资本、促进本国经济的同时，尽量降低其负面影响，已成为各国政府，特别是发展家关注的一个焦点。税收对资本的流动具有直接的调控作用，税收优惠政策在鼓励外资的引进方面，既具有积极的作用，又可能形成对本地资本的歧视而导致其外流。因此，如何有效地利用税收政策，使内外资本形成良性循环，是当前我国入世后亟待和解决的重大课题。 1.加入WTO后我国经济对于外国资本自由流动的阻碍因素正在逐步剔除，原税收优惠政策的制度设计对外资的鼓励作用也将随之减弱。改革开放初期，由于我国整体经济水平较低，吸引外资的基础性条件薄弱，实施普遍的税收优惠政策，成为降低引进外资门槛，加快开放步伐的重要推动因素之一。在入世前的二十余年改革实践中，尽管外资的大量引入也曾一度造成了对我国某些产业的强烈冲击，但是我国政府可以在本国范围内自主制定，诸如限定投资比例、增加市场准入限制条件等产业保护性措施，来缓解和消除对国内支柱产业、新兴产业及幼稚产业的较强冲击。外国要想占领这些市场并非易事。例如，我国的汽车长期以来在保护性关税政策的支持下，国外跨国公司不得不与我国汽车企业合资建厂，并转让某些非关键技术，以绕过高关税壁垒。然而，伴随着我国市场开放程度的加大，尤其是加入WTO后，我国对产业保护力度减弱，以及对外资市场准入限制减少，对外资并购条件也逐步放宽，外资进入我国的自由度增大，外商投资目的逐渐地从以获取盈利为主转向以占领或控制我国市场为主。对外资而言，我国市场的大容量和廉价劳动力已显示出比税收优惠政策更大的吸引力。据经合组织对在华外资企业调查结果显示，38.75%的被调查企业认为，在中国投资的主要优势是市场容量大，16.25%的被调查企业认为是税收优惠政策。以我国汽车工业为例，一方面汽车市场价格普遍下降，如奔驰、宝马、尼桑等进口车价格下降约10%～20%，红旗、夏利、捷达、奥拓等10余款国产车平均降价近10%，汽车工业的利润也因此普遍下降。据统计，15家主要汽车制造公司2002年头两个月的营业利润比上年同期下降21.8%.另一方面国内界和实践部门对取消外资“超国民待遇”的呼声渐高，也将影响外资预期投资收益。那么，为什么在国内投资收益率低、取消外资优惠呼声渐高的情况下，国外知名汽车公司仍大举进军我国市场？理由很简单，“拥有13亿人口的中国被视为几乎是没有边际的市场。”今后几年我国是“世界上经济增长速度最快的市场。”据预计，全国汽车保有量将从2000年底的1700万辆增加到2010年4000～4500万辆。因此，从战略角度而言，我国将是全球知名汽车公司关注和跻身进驻的一个巨大市场，进驻我国市场成为其自身成功的重要标志。显然，外国资本涌入我国的理由已不再是以税收优惠的程度为基准了，也就是说，税收优惠政策对外资的鼓励作用正在减弱。 2.加入WTO后我国企业的投资将面向全球，税收政策在鼓励外资引进的同时，应关注内资的稳定。在引进外资方面，我国经济的比较优势起到了主导作用，如拥有13亿人口的巨大消费市场，较低的工资水平等（大致相当于美国和日本的5%，墨西哥和匈牙利的1/3左右）。但是在基础设施、工业化程度、法制建设、政府行政效率等方面与发达国家比较同样存在着较大的差距，难以形成理想的经济环境。而政府通过制定引进外资的税收优惠政策无疑对于弥补我国投资环境的不足，促进国内经济发展，作用显著。然而，当前我国对外资的税收优惠政策主要以生产性和区域性为特征，难以体现产业政策的要求，对经济具有如下负面影响：（1）未能有效调整外商投资企业的行业分布和地区分布。就行业来说，外资的一半以上集中在制造业，对于急需发展的农业、能源、业等，外资介入不多。据1999年统计资料显示，外商投资于制造业的企业个数占外商投资企业总数的70.62%，投资总额占全部外商投资的52.70%；投资于农业、交通业的企业个数占外商投资企业总数的比重仅为2.48%、1.63%，投资总额占全部外商投资的1.17%、4.19%.由此加剧了我国一般加工工业的“长线化”。就地区来说，外资主要集中在华东和中南地区，其外商投资企业数和投资总额分别占总数的72.40%和74.14%，而西南、西北地区仅占6.02%和4.67%.这在一定程度上也加大了地区间经济发展的差距。据统计，1997年与1980年相比，浙江、广东、山东等沿海省份人均GDP分别增长21.25倍、20.93倍和17.83倍，而贵州和甘肃两省仅分别增长9.04倍和7.07倍。（2）外资优于内资的税收政策，造成国内传统产业品牌丢失、市场受挤、企业受控。因为外资企业享受比内资企业更优惠的税收政策，使内资企业背负比外资企业更沉重的税收负担参与竞争，这显然不利于内资企业的发展和民族工业的振兴。结果是我国政府以放弃一部分税收收入为代价扩大外商投资规模，而外资借政策和经验之利轻易地占领了部分产品的大部分国内市场。如20世纪80年代，我国饮料行业北京有“北冰洋”、上海有“正广和”、广州有“健力宝”、四川有“天府可乐”，全国各地差不多都有自己的地方名牌饮料。但自1981年可口可乐第一家瓶装厂在北京落户以来，到1996年，可口可乐公司在我国占有1/3的市场份额，初步实现了对我国饮料市场的占领。类似情况也同样发生在啤酒业、造纸业、医药业等行业。未能及时加以调整的税收优惠政策，形成了对内资的歧视性税收待遇，直接导致国内资本的外流。据测算，我国20世纪90年代中期以前，资本外逃额一般在100亿美元左右，1997年和1998年猛增到364.74亿美元和386.37亿美元。1999年资本外逃情况稍有好转，但资本外逃额仍为238.30亿美元。据有关专家测算，1990～1998年的9年间，我国外逃资本的总量高达1874亿美元，占同期实际利用外资总额的84.1%，是同期国家举借外债总额的1.8倍。境内资本的大量流出必然会影响国内经济增长的潜力。 造成国内资本外流原因很多，其中税收政策上的不足主要表现在：（1）外资优于内资的税收政策，造成国内资本过剩。现行所得税制在税前扣除、再投资退税、税收减免等方面，规定了外资比内资享受更多的税收优惠，如果剔除其他因素，则外资的投资回报率要高于内资的投资回报率。因此，国内项目的引资者更倾向于使用国外资本，致使国内资本受到歧视。据有关资料反映，“八五”时期我国国内储蓄率平均高达40.1%，投资率为38.8%，储蓄率比投资率平均高出1.2个百分点。（2）“生产型”增值税加重了资本有机构成高的企业的增值税负担。由于“生产型”增值税在进项税额的抵扣上不允许扣除固定资产所负担的税款，这在内资企业税负普遍高于外资企业的情况下，对资本有机构成高的内资企业可谓是雪上加霜。尽管从理论上讲，增值税是价外税，缴纳的增值税不是由企业本身负担。但在实际操作中，受资金回流、价格等因素影响，高税负难以全部转嫁，直接影响高新技术企业的利润，挫伤投资者对高新技术的投资积极性，制约资本密集型和技术密集型产业的发展。 （二）技术国际化对我国税制的冲击 加入WTO后技术的国际流动呈进一步加快趋势。外国企业为了抢占市场，在降低市场成本的战略选择上，开始较多地考虑先进技术的转让及外国技术的本地化问题。技术的国际流动，必然会对我国的产业竞争力产生影响。为了尽量减少因技术的国际流动对经济的负面影响，我国税制在导向上采取了一系列积极的应对措施，如2000年为促进高新技术产业发展，我国相继出台了《关于数控机床产品增值税先征后返问题的通知》、《关于印发鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知》、《关于鼓励软件产品和集成电路产业发展有关税收政策问题的通知》等等。但从先进技术提升我国产业竞争力中的作用看，对先进技术的税收优惠力度仍显不足，尚不能全面应对技术国际化流动对经济的不利影响。 1.经济实力的增强为引进拥有知识产权的先进技术提供了财力保障，但税收优惠政策未能对拥有所有权的先进技术实行倾斜政策。一国产业是否具有国际竞争力，其技术含量的高低是重要的标志之一。近几年来，我国对外贸易增速喜人，商品出口额连年攀升。2001年外贸进出口总额突破5000亿美元，其中出口2662亿美元，增长6.8%.但在整个国际贸易额中我国出口产品的价格仍缺乏国际市场竞争力，很大程度上是由于产品的科技含量较低。由于境内创造发明相对费时费力，又具风险，所以，引进先进技术提高生产率是促进经济增长的一条捷径。战后的日本就是通过大量引进先进技术促进本国经济发展，其中的成功经验是值得我国和借鉴的。 我国现行税制对于引进先进技术规定了一系列税收优惠政策，如对外商投资举办的先进技术企业，其在依法享受免征、减征企业所得税期满后仍为先进技术企业的，可按照税法规定的税率延长3年减半征收企业所得税；在国家高新技术开发区设立，被确认为高新技术企业，经营期10年以上，可以免征外商投资企业所得税2年；再投资举办先进技术企业，经营期不小于5年的，可以全部退还再投资部分已纳的企业所得税等等。这使得采用先进技术企业的税收负担不仅低于我国一般内资企业的总体税负水平，而且保持了与周边国家税负水平基本相近。但我们也要看到，随着我国经济实力的增强，企业开始更多地考虑引进拥有知识产权的先进技术，以避免在市场竞争中受制于人。这种变化了的状况在现行税收优惠政策中尚未得到体现，目前实行的对引进先进技术所有权和使用权不加区分的做法，显然既不利于鼓励企业引进拥有知识产权先进技术的积极性，也不利于扭转发展中国家普遍存在的仅成为使用先进技术的“躯干国家”的被动局面。 2.拥有自主知识产权的高新技术是把握国际竞争主动权的前提，现行税收政策对技术创新和传统专有技术的保护力度不足。在全球化形势下，高新技术产业是提高国家竞争力的主要途径。谁掌握了高新技术，尤其是掌握自主知识产权的高新技术，谁就控制了技术制高点，就掌握了竞争中的主动权。当前世界技术创新进程明显加快，以美国为例，专利数达到第一个100万大体用了85年时间，专利数从500万增加到600万仅仅花了8年时间，20世纪90年代以来美国年平均专利申请数为80年代的84倍。改革开放以来，我国政府对于专利的开发与申请给予了极大的关怀和政策扶持，近年来我国的专利申请数以平均超过27%的年增长率迅速递增。2000年共受理专利申请17万项，比上年增长27.1%，其内申请14万项，比上年增长27.6%，占总量的82.2%，国外申请3万项，比上年增长25.3%，占总量的17.8%.但由于我国技术发展和专利研发的长期滞后，与发达国家的技术水平相比仍存在相当大的差距。，我国的多数行业仍主要依赖国外的技术，不具有自身的知识产权。作为民族高产业成功典范的联想公司，也仅仅是INTEL、MICROSOFT等大公司在我国的组装销售处，技术含量不高，尽管年销售额高达100多亿元，其销售利润率则不到2%，拥有自主知识产权的INTEL、MICROSOFT等大公司才是高赢利者。而冰箱、彩电、高保真音响、高性能轿车、复印机、传真机、移动电话等，哪一样是我国拥有核心自主产权的呢？而另一方面，对“人无我有”的国粹技术未加应有的保护。如中国刺绣、中医药方以及其他传统工艺等，有的已从强转弱，甚至面临难以为继的境遇。上述事实表明，我国政府应从政策措施上明确和加大对企业创造发明具有自主知识产权的先进技术和保护传统专有技术的力度，尽快使我国适应知识经济的要求，成为一个能“生产”先进技术，拥有自主知识产权的“头脑国家”。我国现行税制在鼓励企业技术创新方面存在的缺陷表现如下：（1）企业所得税税前成本费用扣除不足或不合理，造成内资研发支出水平低而导致后备技术补偿不足。据测算，目前企业实际平均税收负担率，外资企业为11%，内资企业为22%，国有大中型企业为30%.现行税制使内资企业背负比外资企业更沉重的税收负担，难有更多的投入进行技术的研发。（2）对科技创新的优惠，主要集中在已形成科技实力的高新技术企业及享有科研成果的技术性收入。这种税收政策导向会带来两种不利：一是对技术落后、急需要技术创新，以及正在进行科技开发活动的企业缺少税收政策上的鼓励；二是一旦被确认为高科技企业，其非科技收益也会“搭车”享受税收优惠待遇，造成税收优惠的过滥，最终降低税收优惠的政策效应。（3）科技产品成本结构中物耗减少，直接材料成本所占比例正在不断降低，而购入专利权、非专利权等无形资产和开发费、技术转让费、科技咨询费、宣传广告费等间接费用所占产品成本的比例正逐年上升，而这部分费用在现行增值税税制中是不允许抵扣进项税额的，同时，企业的高额税负因受资金回流、价格等因素影响，难以全部转嫁，这直接影响高新技术企业的利润，挫伤了企业对技术投入和研究开发新产品的积极性。 3.针对新技术境内转化为生产力缺乏税收政策鼓励。高新技术的良性发展取决于两方面的因素：一是高新技术要有服务对象。因为高新技术产业就其本身性质而言仍是服务性产业，一定要有可服务的对象。如果没有其服务对象，就会像四通八达的高速公路上没有或者少有货车行驶一样，造成投资的巨大浪费。二是要有促使高新技术转化为生产力的有效途径。高新技术的创造发明要花费大量的人力、物力、财力，尤其是外资企业还将大量科研费用作税前扣除，如果未能将境内创造发明的先进技术在境内转化为生产力，将失去鼓励的现实意义。我国在20世纪80～90年代，科研成果的转化率为15%，大面积推广普及率为3.75%.目前，我国每年有省部级以上科技成果3万余项，能大面积推广并产生规模效益的仅占15%，而美国的这一比例高达80%～85%.80年代我国专利实施率仅为申请获准数的5%，90年代仍不足10%，远远低于日本的55%和美国的45%.政府理应通过政策鼓励，提高技术的转化率。可是截至目前，我国现行税制针对先进技术境内转化生产力方面的鼓励政策仍然鲜见。 （三）人才国际化对我国税制的冲击 近几年来，我国政府对人才，尤其是高科技人才给予了越来越多的关注，税收政策上也给予领取政府特殊津贴的高级专家等人才以优惠待遇。但是随着我国入世后对人才需求的急剧升温，对人才，尤其是高级人才的争夺愈来愈激烈。我国现行税制对人才鼓励和扶持的力度已明显滞后，主要表现在：（1）继续投资的所得税前扣除不足。随着知识更新速度的加快，人们需要不断接受教育，更新和提高技能水平。现行税制既没有再教育投资在个人所得税前扣除的规定，也不允许企业将员工的再教育投资全额在企业所得税前扣除。这种限制再教育投资的条文，不利于人才素质的提高。（2）减免税优惠适用面过窄，对个人创造发明的转让收益未给予更多的优惠，对较能体现人才个体成长和业务成就的“股票期权”等未制定优惠政策。（3）由于高科技人才的培养周期较长、成本较高，对高科技人才实行无差别的工资所得计税扣除额，适用统一的800元/月的个人所得税扣除额，显失公平。 二、伴随着我国加入WTO，我国税制也必须遵守世贸组织的规则进行相应的调整和改革。但这并不意味着税制的设计要放弃国家的主权和政府的宏观调控功能，恰恰相反，下一步税制的改革应以维护国家主权、实现国家经济安全为最高宗旨。 （一） 按引进外资、稳定内资的要求调整税收政策 1.实施增值税转型，调整增值税征税范围。1994年税制改革推行“生产型”增值税，主要是考虑财政收入因素。随着税收征管的加强，税收实际征收率已有较大提高。有专家估计，税收实际征收率已从1994年的50%左右，提高到2000年的66%左右。根据税基与税率的关系，实行增值税转型的条件已基本成熟。为了保持财政收入的稳定增长，目前可以先考虑在资本密集型、技术密集型行业、基础产业实行转型，以减轻这些行业的增值税负，促进其较快发展，也可以鼓励外国资本和技术对基础产业、资本密集型和技术密集型行业的直接投资。实行增值税转型的同时，扩大增值税的征收范围，将增值税的征收范围进一步延伸到建筑业、运输业、房地产业等行业，消除增值税与营业税间的部分重复征税，提高投资者的投资积极性。 2.建立以产业优化为导向型的税收优惠政策体系。加入WTO后大量外资的涌入，并不意味着税收优惠政策时过境迁了。从国际经验看，无论是发达国家，还是发展中国家都把涉外税收优惠作为吸引外资，或是弥补国内建设资金的不足，或是调节产业结构和发展高新技术的重要手段。由于目前我国的投资市场和投资环境尚在完善之中，发展中国家间对国际游资的争夺也日趋激烈，特别是周边国家大多采取较为优惠的税收政策，以降低引进外资的成本。在这种背景下，完全取消税收优惠必将使我国在引进外资的竞争中处于不利地位。考虑到外资进入我国的根本原因是市场导向，对外资的税收优惠可作如下调整：减少或取消区域性和生产性的多层次税收优惠措施，特别是对中资公司构成较大压力的外资公司在税率、税基、税种、退税等方面的种种优惠，如、保险、外贸、电信、教育、医疗等部门。为了减少内资外流，应提升内资待遇。在税收政策上可作如下选择：把对技术密集型外资企业和外商投资于优先发展产业的税收优惠扩大到内资企业，区域性差异通过财政转移支付方式解决其基础设施和投资环境，以吸引外资。 3.开征资本利得税。为推动投资，促进资本结构优化，应适时开征资本利得税，并区分短期资本所得与长期资本所得，规定不同税率征收资本利得税，鼓励外资长期留驻我国，转化为长期投资。 （二）按促进科技进步，提高产品科技含量的要求调整税收政策 为鼓励高新技术企业研究和开发的积极性，以及解决技术开发和创新的资金需要，我国政府应借鉴发达国家的做法，在科技导向上，体现为科技发展的全方位鼓励。 1.为鼓励金融机构增加对企业技术改造、技术创新的贷款，应规定金融机构对企业的技术改造、技术创新贷款取得的利息收入给予减征营业税优惠。 2.为鼓励引进先进、创新技术，应规定使用先进技术后新增利润给予减免所得税优惠。尤其是对引进具有知识产权的先进技术，应给予更大税收优惠。 3.为刺激高新技术企业发展，所得税制应增加投资抵免的相关条款。由于投资税收抵免给企业技术进步带来更直接更明显的税收优惠，因而更能产生刺激作用，是发达国家或科技进步国家经常运用的。而我国税法在间接优惠方式方面尚无明确规定，为健全我国税制，刺激高新技术企业发展，应考虑增加投资税收抵免的有关条款。 4.为鼓励高新技术在我国境内转化成生产力，应规定对转让或租赁专利、技术秘诀或新工艺给本国企业、单位使用所取得的收入，给予减免营业税、所得税优惠。 5.对技术股、贡献股等股权收益用于企业增资扩股的，给予个人所得税优惠，以提高科技人员技术创新积极性。 （三） 按充分发挥人才积极性的要求调整税收政策 我国政府应适当加大给予科技人才，特别是高科技人员为导向的税收优惠政策。 1.增加营业税、个人所得税的优惠倾斜度，如营业税减免、增加个人教育投入等税前扣除。 2.对股权转让收益给予税收优惠。在实践中，已有人提出股权奖励制度，即对技术发明者、高级管理人员、科技人员给予股权，对按规定年限转让股权收益给予减免个人所得税优惠。 3.开征保障税，建立健全的社会保障体系。 4.转让自行研究开发的技术秘诀所获收入，给予减免个人所得税优惠；对以股权或出资比例形式取得科技成果转让利益的，几年后取得的资本利得免征个人所得税，再转让收入减半征收个人所得税。
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