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关于地方税改革的思考

2017-09-28 06:16
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新一轮税制改革即将全面启动,构建完善的地方税制,以适应主义市场条件下地方经济社会的需要,是这次改革的重要之一。笔者认为地方税改革应注意以下几个方面:  一、地方税制体系的设计应充分体现中央和地方的双重要求  现行的地方税体系是1994年实行分税制财政管理体制改革时建立的,其后在收入划分方面虽有多次调整,但基本框架未变。1994年税改初步确立了适应社会主义市场经济体制的税收制度,对促进我国社会主义市场经济发展,强化中央宏观调控能力,调动中央和地方两个积极性,发挥了积极作用。但由于税改出台时特定的背景,为了改变财政收入占GDP比重持续下降、中央财政收入占全部财政收入持续下降的局面,这次税改较多地考虑了增强中央可控财力,在地方税制的设计与建立方面存在一定的缺陷,主要体现在地方税缺乏主体税种,收入规模小、税源零星分散,调节经济的力度弱等,一定程度上出现了财权上收、事权下移的趋势,导致地方财权与事权的不对等。在新一轮税制改革中,应建立完善地方税体系,既考虑中央的宏观调控效果,也要考虑地方的发展需求,充分调动中央和地方两个积极性,促进地方经济持续、快速、健康发展。  二、地方税应具有“地方”特点  地方税如果没有体现“地方”特点,就谈不上地方税。现行的中央税、地方税、中央地方共享税体系中,一些地方税有演化为共享税的趋势,共享税也不规范。地方税首先应突出“地方”特点,适应区域经济社会发展不平衡的现实,地方税制在适应一般地区的普遍性安排的同时,还应有适应老、少、边、山、穷地区的特殊性制度安排。地方税应有区域特点,可以省或大区域为界。在统一税法的前提下,赋予地方相对灵活的税权。尤其是对民族区域自治地方适当下放税收管理权限的,民族区域自治法早已有原则性规定,党的十六届三中全会又进一步授权。但是,在实践领域进展不大。国家出台税收政策,当然应以全国的普遍情况为背景来设计,但也应尽可能照顾各地区发展的不平衡性和差异性,适当考虑一些特殊地区的特殊利益和需求。现在民族区域自治地方的税收自主权不仅极少,而且与一般地区并无多大差别。在新一轮地方税改革中,希望在统一税法的前提下,赋予民族区域自治地方更多一些相对灵活的税权,以便更好地发挥税收对少数民族地方经济社会发展的促进作用。  三、地方税制改革应整体设计,分步实施  地方税制的改革完善要纳入新一轮税制改革的整体设计中,全面规划,分步实施。第一完善地方税的税种。现行地方税法规、政策有的滞后,不适应变化了的经济社会形势,有的又过于超前,可操作性不强。税制改革要有阶段性目标,先从容易做的开始,逐步推进。当务之急是把现有的地方税种完善起来。地方税的法规条例有的还是上世纪50、80年代的,已不适应现状。第二拓宽地方税的税基,扩大地税规模。在时机成熟时开征一些新税种,如物业税、环境保护税、社会保障税等,适当扩大资源税的征收范围。一些相对固定的政府收费项目,也可划归地税管理。以后各地地税系统的工作应是两个方面,一是地方税收,一是比较固定的行政收费。现在强调建立节约型社会、节约型机关,而多头收费,各自为政,造成收费成本过高,征收不规范,管理相对人奉行十分不便。费改税改一批,而对近期不能改税的政府固定收费统一由地税部门收取,这是拓宽税基、扩大收入规模的重要途径。这不是为部门利益考虑,而是为了节约行政成本,优化行政服务,推进行政管理体制改革,促进和谐社会建设。  四、各税种之间要协调  分税制后,现在税收收入按税种分别划分为中央、地方和中央地方共享收入。按收入归属,上现有税种被分为中央税、地方税、中央和地方共享税。但现实中,各税种之间的衔接、协调仍有许多欠缺。在税基方面,一些税种有交叉;在一些具体规定上也有许多方面需要补充完善。如一个纳税人同时欠中央税、地方税、中央地方共享税时,应按什么顺序清缴(包括是先清欠税款,还是先清缴滞纳金)呢?现在没有明确,由各地执行把握。而当资金不足以同时缴纳中央税、地方税、共享税时,中央和地方的利益就会发生冲突,国、地税系统之间就可能发生竞相对纳税人施压以求争先入库的矛盾。现在在一些税种的处理上,也存在不够协调的问题,如对纳税人流转税的减免不能列入所得税扣除项目准予扣除,又构成应税所得计征所得税,使盈利纳税人实际上享受的流转税减免额少于批准额。另外,各税种的税目、税率之间也应协调配套。  
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