论我国转移支付制度的完善

转移支付（transfer），原意是指“转移”、“转账”。狭义的转移支付是指上级政府的财政收入转做下级政府的收入来源以支付本级支出；广义的转移支付不仅包括上级政府对下级政府的收入转移，也包括下级政府的收入向上级的转移。我们常说的转移支付1般是狭义的。，转移支付数额在1些西方国家的中央（联邦）财政支出中占有相当大的比重，如日本的转移支付支出约占全国财力的1半，美国为20％。转移支付已成为市场比较发达的国家处理中央与地方政府之间财政关系的普遍做法和基本方式。从财政的趋势来看，转移支付制度已成为分税制财政体制的重要配套政策，这可在世界上分税制较成熟的国家里找到大量的例证。在我国建立主义市场经济体制中，随着1994年分税制财政体制的实施，与之相配套的转移支付制度尚有许多不完善的地方，这与系统规范的转移支付相比还存在着较大的差距，难以有效发挥财政调节作用。因此，立足我国国情，借鉴国外经验，建立适合我国国情的完善的转移支付制度已经10分迫切。

　　1　立足我国国情，确定完善目标及其基本原则

　　（1）我国完善转移支付制度的国情基础。

　　1个完善的转移支付制度必须建立在发达的市场经济条件下，但是，我国在财政经济体制、经济发展水平、财力状况、地区间差异状况等方面与发达的市场经济国家相比还有1定差距。我国在完善转移支付的外部条件方面所具有的国情特点表现为：

　　1.我国政府职能范围和承担事权的特殊性。首先，我国是单1制国家，与实行联邦制的国家相比，中央政府的职权要比地方政府大得多，以体现中央的集权领导，所承担的事权以及相应分配的财力所占比重也要高于联邦制国家，加之我国人口众多，地域辽阔，更要强调中央的集权领导。在政权的级别设置上分为5级财政，多于大多数国家的3级财政。因此，在转移支付的设置上，除了要处理好中央对省级转移支付这1主导环节，还要充分考虑到省以下各级政府之间的转移支付制度的建立。其次，从我国政府的活动范围来看，由于我国是社会主义国家，除了承担社会公共事业的管理、全国基础性设施建设以外，还要承担国有资产管理任务，即政府兼有行政管理职能、经济管理职能以及国有资产管理职能。为了确保政府充分发挥各项职能，必须保证具有充分的财力以使政府的各项方针政策得以顺利实施，否则，离开财力空谈政府职能是行不通的。

　　2.我国地区发展的不平衡特点。我国作为1个多民族的国家，各地区条件差异很大，经济发展水平很不均衡，公共服务水平也有很大差距，并且这个差距有继续扩大的趋势。按人文发展这1综合指标来衡量，我国是目前世界上地区之间差距较大的4个国家之1，省际之间人均财政收入高低相距10倍，人均财政收入高低分布与经济实力的梯度相吻合，因而地方政府之间的行政能力、公共服务水平也相应存在明显差异，因此缓解地区差距尤其是增加对中西部地区的财政支持，是对转移支付制度提出的现实需求。

　　3.我国尚属不发达国家，财政收入的有限性制约着转移支付的可动用资金。近几年我国经济实力虽有所增强，基本上解决了12亿人的温饱，但由于人口基数较大，化程度较低等原因，我国人均财力仍属于低收入国家。从国际比较中看出，我国财政规模较小，从两个比重，财政收入占GDP的比重平均只相当于世界平均水平的1／3， 中央财政收入占财政总收入的比重1990年以来平均为40％，与世界上大多数国家的60％相差甚远，财政收入水平的低下导致我国连年赤字，严重财政职能作用的充分发挥，长此以往，将给转移支付带来掣肘。

　　4.地方政府既得利益刚性较强，调整难度大。现阶段地方政府负担着地方社会的管理，承办地方社会公共事业保障、地方社会福利和地区社会经济发展等项职能，同时兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能，这样的双重职能往往使地方政府成为该行政辖区的公共利益主体。我们必须正视地方政府为维护这种共同利益主体所做的努力，扼制它是不现实也是不明智的。因此在建立转移支付时，必须维护地方政府发展的积极性对经济的正面影响，不能简单否认地方既得利益。如果忽视它，转移支付制度的完善就会扭曲走样，对国家政策的实施就会形成种种阻力。

　　5.转移支付配套体制的不完善。我国政府职能尚未转变，法制建设尚未完备，财政体制尚未理顺，具体表现为中央、地方财权与事权分配界线不够清晰，税收分配没有真正做到合理化、正常化，直接影响到转移支付的公开、公正、规范。因此，不能否认我国转移支付制度的建立与完善正处于与各项经济体制的建立与完善的同步进行中。

　　（2）确立转移支付的完善目标及其原则。

　　1.转移支付所追求的目标是实现地方政府公共服务能力或水平的均衡。纵观世界各国，这种均衡的实现只是各地政府的基本行政能力大体1致，世界上转移支付相当发达完善的日本、澳大利亚也没有实现完全等同。从我国现实情况来看，由于社会公共服务能力高低悬殊，我们只能将实现社会公共服务均等化作为远期目标。目前，转移支付的目标应为逐步调整各地区之间的横向不平衡、缩小地区间经济发展的差距，促进区域间的均衡发展。重点用于经济欠发达省份，能源、、环保等基础设施以及、、医疗、就业培训等社会保障事业。在均衡目标的实现上应分3步走：初始阶段，除了国防费用、行政经费、教育经费等少数项目达到均等化标准之外，其他公共服务开支均应达到较低标准；第2阶段，将公共服务开支均等化的项目逐渐扩大到科技、卫生、社会保障等开支；第3阶段，实现全部公共开支项目达到全国的均等标准。

　　2.转移支付制度的完善原则。

　　（1）公平优先、兼顾效率原则。针对我国地区间财政能力、 公共服务水平差距大的特点，在完善转移支付的过程中应公平优先。因为转移支付作为政府的调控手段，本身就是用来弥补市场缺陷，解决社会公平，加之我国面临不断扩大的地区差距，公平优先是我们的首要选择。为遵循这1原则，我们在确定转移支付资金的分配规模上，应坚持与地方财政需要成正相关关系，与财政能力成负相关关系。在转移支付结构安排上要突出强调1般性转移支付，主要解决地方财力的总量不足，同时辅之与专项补助以兼顾效率。另外，在力求缩小地方差距的前提下不能忽视效率，使转移支付制度既要保证中央和地方责权利上的合理划分，又要充分调动地方的积极性，避免绝对的公平，使经济效率高的省份能获得更多的转移支付资金。

　　（2）规范化、法制化原则。 规范化是转移支付制度本身的客观要求，没有规范化就谈不上是正规的转移支付。我国现行过渡的转移支付制度中的基数法，积累了多年的人为核定的数字，离客观性的基本要求相差甚远。规范化要求转移支付的以形式确定，1经确定不能随意更改，规范化还要求在转移支付的实施过程中力求客观，排除任何人为因素的影响，同时还要求转移支付的有关数字必须精心设计、反复测算、真实可靠。转移支付的规范化还要以法律做保证，将其作为财政体制的1部分，形成财政法规的1种，全国上下必须严格执行、严格遵循法定审批程序，严格排除我国现行转移支付中广泛存在的随意性。

　　（3）完善转移支付的渐进性原则。

　　我国在完善转移支付的进程中应分步制定实施办法，分阶段确立完善目标。在实施步骤上，我国的各项改革1般遵循渐进式原则，即从初始阶段与原有体制的衔接经过过渡阶段直至打破原有格局真正形成全新的体制。因此，转移支付制度的完善过程也应遵循这种渐进性，在转移支付制度的总体目标设定、规模的确立、计算方法的采用等方面，都要尽量体现这种渐进性。

　　2　完善我国转移支付制度的外部条件

　　完善转移支付制度不仅仅是财政分配本身的问题，它离不开必要的财力支撑和政治经济体制支撑，否则，只能空谈转移支付。针对我国财力不足，政府职能界线界定不清等情况，完善转移支付就应从此入手，尽量给转移支付的完善创造适宜的政治经济环境。

　　（1）挖掘财源、适度提高“2个比重”。

　　从国外经验中我们得知，国际上实行规范转移支付制度国家的财政收入占国民生产总值的比重，特别是中央财政收入占全部财政收入的比重都较高，从而对转移支付制度的实施奠定了基础。从我国财力不足的状况看，很难对转移支付制度的实施提供充足的经济条件。因此，“2个比重”的提高直接决定着我国转移支付的前途和命运。所以，我们应加大改革力度，提高政府的可支配财力。目前，在税收制度不能做大的变动、税源不能整体提高的前提下，我们应从3方面挖掘财源：1是加强税收征管，堵塞偷逃税款的漏洞；2是加快国有改革，改变目前国有企业经济效益差的现状，将企业真正推向市场，提高企业经济效益，从根本上培植财源；3是将分散于地方的预算外资金纳入预算内管理，使地方、部门、单位自行支配的财力为国家集中财力。如果这1转换顺利完成，我国将增加1笔相当可观的财力，从而改变藏富于地方的现状。

　　（2）划分事权是建立科学的、规范的转移支付制度的前提条件。

　　加快政府职能的改革，改革过去传统体制下政府包揽1切的做法，减少政府对企业的干预，政府将主要职能放到提供公共服务上来，运用分配手段强化公共投资，为企业竞争创造公平的竞争环境。在事权的具体划分上应遵循以下原则：其1，统1领导、分级管理原则。在单1制国家的前提下，必须强调中央的统1领导，保证各项方针政策的贯彻实施，体现中央的宏观调控能力，协调重大比例关系。同时，针对我国的国情特点，因地制宜发挥地区优势，实行分级管理。其2，财权与事权相对应，1级事权必须有1级财权作保证。在此原则下，中央政府的主要职责是保证和维护国家政治、经济、社会的整体协调和稳定发展，负责涉及全国资源、基础设施的开发建设、管理和维护，掌握对经济的宏观调控权，对国有资产的管理权。在事权清晰的基础上，中央财政就要承担国家安全、外交、中央国家机关运行所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方政府的主要职责是保证中央政府政令畅通，贯彻执行中央政府的1系列宏观调控政策，支持1定时期内本地区经济、科技、社会事业发展的重点，协调基层政府之间的社会经济关系。同样道理，地方政府相应地承担本地区政府机关运转所需经费，负责本地区经济事业发展所需支出。

　　（3）加快完善我国转移支付实施的配套改革。

　　转移支付的完善进程依赖于相应配套改革的步伐。在分税制改革上，我国的分税制虽然初步建立起了大体框架，但距规范的分税制还有1定距离，除了上述提到由于政府事权界定不清而产生的财力分配不清外，在具体的税种划分上、地方税收体系的完善上，仍存在很多问题。在税种划分方面主要存在问题表现在：1是没有打破按企业隶属关系划分税种的格局，如企业所得税的划分是将中央企业的所得税作为中央税，而地方所属企业作为地方税；2是没有打破按行业划分税种的局面。国家垄断性行业的营业税，如铁道部、银行总行的营业税仍归为中央税，使营业税不能彻底成为地方税的来源。在地方税收体系的建立方面，主要是还未形成1个稳定的地方税体系，除了上述应划给地方的税种没有给地方之外，有些应开征的税种尚未开征，如遗产税、证券交易税等。这种不彻底的分税制不但不符合政企分开的内在要求，影响财力分配的合理化，更使转移支付建立在不规范的初次分配基础之上，使转移支付这种再分配里面包含着固有的不合理成份。针对以上问题，分税制的进1步完善应将重点放在税种的进1步划分上，即将有利于中央集中财力、有利于中央实施宏观调控的税种，如消费税、关税继续划为中央税之外，将营业税、资源税等与地方经济发展密切相关的税种真正、彻底地划归地方。除继续将增值税作为共享税之外，取消按企业隶属关系划分企业所得税的办法，将企业所得税作为共享税。另外，还要进1步完善地方税体系，加快开征遗产税、社会保障税等以开辟地方财源，培植地方经济增长点。总之，将我国分税制纳入规范化轨道，不但有利于稳定政府间财政分配关系，也为规范我国转移支付铺平了道路。

　　加快改革我国预算体制是转移支付完善的又1配套改革。在预算体制的改革上，1是要加快推广复式预算。我国的复式预算中，预算支出科目的设置虽然按具体用途分类，但设置不尽，科目之间互有交叉，没能体现政府职能分工的明确化。而复式预算将财政支出按性质编列，按经常性支出与建设性支出分列2个预算，避免相互交叉，更能体现政府职能分工，进1步将财政分配科学化、规范化。只有在此基础上，我国转移支付才能真正走上正轨。2是要尽快实行0基预算编制，取消以往编制预算的基数法，将以往年度的收支因素排除在新的年度预算之外，这样，有利于按现行因素来编制预算，而转移支付的核定正是要求建立在这样1个公平客观的基础之上。

　　3　现行转移支付制度的具体完善措施

　　在创造完善转移支付外部环境的基础上，更重要的还是从转移支付本身入手，从其具体模式、规模的确定上，从结构的安排上，从转移支付资金的具体测算上以及资金的管理上进行系统的安排。

　　（1）首先要改革我国现有的转移支付模式，实行以纵向转移为主，纵横交错的转移支付模式。

　　政府之间的转移支付就其实质而言，是各地区间横向的财力再分配关系，即经济上较发达的地区把政府组织的部分收入转移给经济较落后的地区。但是，由于这种财力再分配行为不是各地区政府之间的自发的授受关系，而是表现为国家意志，所以没有任何1个国家的政府转移支付制度采取单1的各地区政府之间财力的平行转移。根据国际上的经验，政府间转移支付的模式有两种：1种是单1的自上而下的纵向财政平衡，即上级政府通过特定的财政体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来，再根据各地区财政收支平稳状况和实施宏观调控政策的需要，将集中起来的部分财政收入不等地分配给各地区，以此实现各地区间的财力配置的相互均等。实际上，我国长期以来就是通过这种方式实施政府间转移支付的。而且，目前世界上多数国家的政府间转移支付也都是采取这种方式进行的，区别在于我国以往实行的单1纵向的转移支付制度缺乏必要的规范，透明度较低、稳定性差，而其他国家则将其法制化了。另1种方式是以纵向为主、纵横交错的财政平衡，即对于政府间的转移支付，中央不仅统1立法，并且直接通过特定手段进行转移支付，但同时又负责组织地区之间的直接转移支付。其中纵向的转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，横向的转移支付则主要用于财政落后地区公共开支不足。

　　我国应将现有单1纵向转移模式改为以纵向为主，纵横交错的模式。在这种模式下，中央政府支持地方政府参与部分转移支付，贡献省按依法的结果向接受援助的地方政府直接划拨资金，增加了地区之间的相互支援，也就是将过去的“暗补”改为“明补”，不但激励了富省也鞭策了穷省，更符合我国地区之间差距较大的国情特点。其操作方式的初步设想为：第1步，按人均财政能力划分5个档次：即超过平均数1％～3％、超过3％～6％、超过6％～9％、超过9％～15％、超过15 ％以上5级；第2步，确定富省的贡献数，即按上述5级依次确定，将超过平均数的20％、30％、40％、50％、60％贡献给穷省。为体现计算上的进1步合理，可以采取超额累进计算方法。

　　（2）适度提高转移支付资金的规模。

　　转移支付规模是指上级政府可以用做转移支付的资金占其可控范围内的全部政府财力的比重，其大小反映了上级政府均衡各地财政支出水平的资金拨付能力。1般来说，在各地由收入能力引起的支出水平相差悬殊的情况下，上级政府所集中用于转移支付的财力越充足，就越能充分发挥均衡和调控作用，但并不是说规模越大越好，这里有1个适度问题。如果转移支付规模太小，1是不能较好地保证中央的宏观调控，2是似乎不值得为此建立1个成本较高的、规范的转移支付体系；如果规模太大，又要影响到地方发展的积极性和自主性。

　　1般说来，转移支付的规模1方面取决于政府间财力划分的纵向非均衡程度、各地区经济发展的非均衡程度以及区域公共服务的受益溢出程度，另1方面，取决于政府间财力的初次分配状况，其中主要问题是中央政府的可控财力程度。我国现阶段影响转移支付规模的因素众多，并且影响其增加与减少的因素并存：首先，我国属于单1的中央集权制国家，要求中央政府财力很多；其次，我国在存在固有的纵向不平衡的同时，横向地区经济差距很大；再次，我国当前“2个比重”降低，中央可控财力不足，加之地方利益的刚性等等。综合影响到转移支付规模的确定上也要坚持适度的原则，既要确保中央政府有能力资助贫困地区和少数民族地区，以及这些地区的各项基本公共服务达到基本水平，又要防止规模过大影响地区发展经济的积极性。

　　转移支付规模的测定应以我国近期转移支付目标为依据，首先在最基本、最必要的项目上如行政、国防、开支上达到大体均衡，然后逐步扩大其范围，相应扩大转移支付规模。根据以往的数字，1990年～1993年转移支付占全国财政支出不足20％，占中央财政支出40％以下，1994年分别为41.24％和57.66％，1995年为37.14％和55.46％，1996年为35.98％和54.76％。在以往年度转移支付数字的基础上，考虑到我国目前税种划分只能结构性调整，总体税负不能有大的提高，但预算外资金纳入预算内管理将会使财政收入占GDP的比重大幅度提高， 加之随着国有内在活力的开发，经济效益的不断提高，新增财力的不断增加，“95”期间，转移支付可望由目前转移支付占财政支出的40％，占中央财政支出的55％，分别提高到45％和60％，当然，这也需要1个渐进的过程。在调整“2个比重”的过程中应以增量调整为主，适当照顾地方经济利益。

　　（3）在转移支付资金的结构安排上要以1般性转移支付为主，专项转移支付为辅。

　　参照国际惯例，立足我国国情，在“公平优先、兼顾效率”的原则指导下，我国目前的转移支付应以1般性补助为主，专项补助为辅。因为，1般性补助没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是成为政府财力的1种补充，下级政府对这项资金有较大的支配权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地方履行职能的基本开支需要，使地方达到起码的公共服务水平。因此，1般性转移支付更能体现公平。与1般性转移支付不同，专项转移支付由于规定了转移支付资金的使用用途，有的甚至附带1些条件，下级政府只能在规定项目中使用转移支付资金，因此，专项转移支付更能体现上级政府的政策意图，贯彻产业政策，更有效地配置资源，保证经济高效运行，因此，更能体现效率原则。

　　由于1般性补助没有具体使用用途，操作的关键在于如何分配。我国目前应采用国际上广泛采用的规范的“因素法”计算收支差额进行补助。至于专项补助，我们应在现有转移支付种类的基础上对其重新进行分类：第1类，中央委托事务拨款。该类专项转移支付的拨款依据是按政府间事权的划分，应由中央政府承担的事务由地

[1]