在我国践行新公共管理理论的阻碍因素分析(2)

     作为一种适应现代社会化生产方式和法治条件下的社会治理的行政管理体制，理性官僚制自滥觞以来受到了普遍的推崇，成为现代社会经典性和普适性的①彭和平、竹立家等.国外公共行政理论精选[C].中共中央党校出版社，1997：356—357.②张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[M].中国人民大学学报，2001，（1）③西方国家行政改革述评[C].国家行政学院出版社，1998：18.25社会组织形式和管理模式。官僚制作为一种理性和高效率的组织工具，以非人格化、制度化的特征否定了家长制下的人治现象，适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要，促进了行政管理由“人治”到法治、由经验管理到科学管理的历史性转变，在技术上显示出了超乎以往一切管理模式的巨大优越性。但自20世纪70、80年代起，现代理性官僚制行政模式在经历了近百年的辉煌后，由于其不再适应飞速发展、复杂多变的外部行政生态环境。开始遭到了普遍的怀疑和置疑。在这种情况下，一方面我们应当注意到官僚制的一系列缺点，如容易造成组织的臃肿、僵化，导致组织内部人际关系冷漠和对行政客体态度的恶化等等。另一方面我们也应当冷静的认识到，我国与西方发达国家的国情不同，将现代官僚制看得一无是处，是极端错误的。首先，当代中国行政改革的初始对象与理性官僚制在19世纪相似。西方国家的行政体系中取得官职靠的是国王的恩赐或私人关系与门第，且一般把做官当作副业，买官卖官的现象极为普遍。行政官员、法官乃至军官都可以任意买卖。韦伯把这种体制称为“世袭官僚制”。在19世纪末工业革命的推动下，行政改革的矛头最终指向了“世袭官僚制”，人格化的“世袭官僚制”被以各种规则为基础的非人格化的“理性官僚制”所取代。封建社会占据了我国历史的大部分时间，而封建社会典型的世袭官僚制深入渗透到了社会生活的各个方面，强大的历史惯性使世袭官僚制非但没有在新中国成立后消亡，反而在我国实行计划经济的特定时期得到了延续，获取了新的生存空间。计划经济与“世袭官僚制”的结合与强化最终形成了高度集中的经济体制、政治体制和行政体制。我国的行政体制实质上成为了“世袭官僚制”在现代社会的变种。改革开放后，我国行政改革的主要对象就是这样一种高度集中的行政体制。从比较中我们可以发现当代中国行政改革所要解决的问题，与理性官僚制在19世纪所要解决的问题极其相似，相似的问题当然可以用相同的方法来解决。其次，理性官僚制能满足当代中国建设新型工业化国家的需要。奥斯本和盖布勒曾指出官僚制是伴随着工业化发展起来的体制结构，并且在工业化时期发挥过积极而重要的作用。“它解决了人民希望解决的基本问题。它为失业者和老年人提供了保障，它保证了社会的稳定,这在经济大萧条以后是至关重要的。它提供了基本的公平感和平等感。它提供了工作。”①从上可得，理性官僚制是工业社会对①转引自郭济.中国行政改革的现状与趋势.中国行政管理[J]，2000，（9）26社会经济体制的必然要求和必然选择。当代中国自改革开放后，一直沿着工业化的道路急进，处于从计划经济向市场经济的转型时期。高速的发展以及庞大的社会系统的转型必然会引发社会经济、政治、文化等各个领域新旧实力的摩擦、碰撞，产生激烈的矛盾和冲突。我国政府在现代化的过程中迫切需要提高领导水平和管理能力，整合各种资源，调动多方力量参加现代化建设，保持社会稳定、抵御各种风险并且打击腐败现象。理性管理制强调政令的统一，管理的规范化和效果的可预测性等特点。正好满足中国政府发展现代化的需要。彼得斯明确指出发展中国家和体制转轨中国家“在追求政府部、门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府。”①我国十六大提出，“我国行政管理体制改革的目标是形成‘行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效’的行政管理体制。与工业文明相适应的理性官僚制将成为今后相当长的时期内我国政府建设所追求的目标。”②再次，官僚化不足是当代中国行政发展所面临的主要问题。按照十六大报告的表述，机构改革要“按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府部门组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。”③这些改革原则和措施，在总体上都可以视为是行政制度结构的调整，其价值取向同现代意义上的理性官僚制是一致的。同样显而易见的是，中国行政制度结构的转型过程还远未完成。建立成熟的现代官僚制，需要一系列政治、经济、文化和技术条件的支撑。对照理想形态的理性官僚制，中国在这方面的条件并没有完全具备。一是官僚制行政的政治合法性还没有从民主政治制度上得到完全确认，在实际行政过程中由于公民或其代表无法对行政主体的行为进行有效的政治监督和控制，由此引发的大量滥用行政管制权力的现象使得基层行政存在相当严重的信用危机和合法性危机。二是行政体系的运作缺乏现代宪政制度的支撑，行政权力缺乏必要的刚性制衡机制，行政权力向社会生活各个领域全面渗透的现象并没有从根本上得到扭转。三是从“身份到契约”的社会结构的转型正在展开，职业官僚队伍尚未普遍地形成基于自由契约的独立人格和职业精神。四是受文化历史传①[美]B?盖伊?彼得斯.政府未来的治理模式[M].中国人民大学出版社，2001：8②孙发锋.新公共管理时代德官僚制：反思与抉择.行政与法[J]，2004，（2）③何显明.现代理性官僚制的理性审视.中共浙江省委党校学报[J]，2004，（1）27统的影响，公民和职业官员都普遍缺乏对体现形式合理性的制度规范的信仰，同现代法治秩序相适应的普遍主义的行为模式尚未确立。正是由于上述条件的限制，在现实生活中，我国的政府公共行政还掺杂着大量非理性的因素，在行政结构、行政行为、行政文化诸方面都存在着诸多同理性官僚制取向格格不入的现象。因此，就当下的中国而言，“官僚制不是太多，而是太少”。①通过对当代中国行政发展阶段及其所面临的生态环境的分析，可以看出，我国行政发展的主要方向应定位于继续完善现代官僚制，以理性精神、法治精神、科学精神重塑中国政府。新公共管理是作为理性官僚制的替代模式出现的，从某种程度上说，以理性官僚制为发展方向的定位必将会成为新公共管理在我国引入的限制型因素。但这并不意味着我国现阶段不能对新公共管理进行引进，而是指在某些方面，理性官僚制更加适合我国现阶段的国情，而在另一些方面，引进新公共管理理论将会更好的推动我国的行政体制改革，提高我国政府的公共管理水平和能力。

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