在我国践行新公共管理理论的阻碍因素分析

新公共管理理论在我过的适用性分析（三）

（二）在我国践行新公共管理理论的阻碍因素分析

1、新公共管理理论自身存在不足
    新公共管理从提出到实践一直面临着众多的批评，这些批评总体上主要针对“新公共管理”的理论基础、核心思想与价值。对新公共管理的经济学基础的批判主要体现在四个方面：第一，认为经济学本身就是一门有缺陷的社会科学，所以将其运用到公共部门同样有缺陷。第二，认为经济学的个人主义方法论将导致公共利益的丧失。莱纳·D·泰瑞就指出：“既然公共选择和组织经济学倾向于方法论上的个人主义，既然个人利益是其核心理念，那么任何关于‘公共利益’的概念都变得毫无意义”。②第三，认为经济①韩江舟.“清廉指数排行榜”上的中国反腐轨迹.南方周末,2004,（1054）②转引自裴峰、农卫东.从新公共管理到新公共服务—西方公共行政理论发展的新趋向[J].兰州学刊，2004，（3）23学的人性假设过于狭窄，忽略了人性的复杂性。我国学者张成福教授认为，经济学对人性的基本假设在于：（1）理性行动者是由自利所激励；（2）理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于这种假设，理性行动者不能被信任。将这种人性假设援引到公共管理中可能会产生几个盲点：首先，它忽视了文化因素对人性的规制；其次，它忽略了促进美德的重要性，从而可能引发公共利益和公共伦理危机。①丹尼尔·A·雷恩认为经济人假设使政治家和官僚在公众面前变成了不受尊重的人，官员的士气受到影响，“士气不振的工作者显而易见不能有成效的工作。”②新公共管理理论的市场化理念体现了西方政府对市场价值、市场机制的极大推崇。对此，有学者认为这是在制造一种新的“市场神话”或“市场拜物教”。法国学者罗奈·勒努阿指出，与政府机制一样，市场机制也有其自身的功能劣势。理查德·布隆克担心：“自由市场这只看不见的手，尽管有它不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵扯到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现”。③丹尼尔·耶金和约瑟夫·斯坦尼斯罗则认为：“走向市场可能会带来更高的生活水平、更好的服务和更多的选择，但它也会带来新的忧虑——担心失业、工作是否牢固及工作场所的紧张压力、失去生活保护、环境、安全网的瓦解、卫生保健和老年问题等等。”④莫尔在《重塑政府的实践：对问题的误解与对结果的误判》中一针见血地指出：“以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”⑤有学者认为，新公共管理盲目照搬私营部门管理理论，实际上是一种新泰勒主义。英国学者格林沃德和威尔逊从公共责任、公平、合法性和多样性等四个方面探讨了公私部门的差异。约翰·T·邓洛普则从“时间观点、任期、绩效的衡量、人事限制、利益平衡与绩效、公共事业与私营企业的工作方法、报刊和传播媒介的作用、舆论影响和命令指挥、立法和司法的影响、基本要求”等十个方面比较了政府管理部门与私营企业的不同。⑥格雷厄姆·T·奥尔森也明确指出：公共部门和私营部门至少像它们在某些方面彼此相似一样，一些方面是彼此不同的，而①张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[J].中国人民大学学报，2001，（1）②[美]丹尼尔?雷恩.管理思想的演进[M].中国社会科学出版社，2000：297③转引自周志忍.当代国外行政改革比较研究[C].国家行政学院出版社，1999.：543④[美]丹尼尔?耶金、约瑟夫?斯坦尼斯罗.制高点——重建现代世界的政府与市场之争[M].段宏等译.外文出版社，2000：529.⑤转引自周志忍.当代国外行政改革比较研究[C].国家行政学院出版社，1999.：585⑥彭和平、竹立家等.国外公共行政理论精选[C].中共中央党校出版社，1997：339—340.24且这种差异性比相似性更重要……有一种观念认为很多私人管理的方法和技术能够以显著地提高组织绩效的方式直接移植到公共管理中来，这种想法是不正确的。同时，在美国学者汉森看来，私营企业被想当然地奉为公共部门的楷模，这是把教科书对私营企业的理想描述与其现实混为一谈。由于私营企业的表现在许多方面不尽人意，“私营部门神话”可能会把行政改革引向歧途。①我国学者张成福教授认为公共管理与私人管理存在巨大差异，这种差异表现在：宪政与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公平与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以民主宪政为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。②新公共管理主张“顾客导向”，期冀通过“消费者主权”即让顾客具有充分的自由选择权以驱动政府按照社会需求的方式提供公共服务。对此，我国学者张成福教授认为，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻：首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；其三，政府不仅仅是服务的提供者，也是规制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上，政府满足的仅是公民合法之期待。其四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。③

2、我国行政体制面临的主要问题是官僚制发展不足