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新公共治理和新公共服务比较分析

2014-08-16 01:05 摘要：行政变革的理论中最为引人瞩目的新贵无疑是“新公共治理”，相比教而言，它摒弃了传统政治理论的观察视角，而是从市场和经济学的角度重塑了很多行政的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发展架构。同时，必须留意到的是，以丹哈特夫妇为代表的另一些学者针对新公共治理的理论提出了自己不同的看法，并倡导“服务而非掌舵”的新公共服务理论，他们的观点在我们的服务行政研究中具有值得重视的巨大意义。
　　关键词：新公共治理；新公共服务；公共行政
　　
　　1　新公共治理理论
　　
　　新公共治理作为一种新的治理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。假如说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共治理则以现代经济学和私营企业治理理论和方法作为自己的理论基础。新公共治理以为，那些已经和正在为私营部分所成功地运用着的治理方法，如绩效治理、目标治理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部分所独占，它们完全可以运用到公有部分的治理中。
　　
　　2　新公共行政治理的基本特征
　　
　　首先，新公共治理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务职员应该是负责任的“企业经理和治理职员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。
　　其次，与传统公共行政只计投进，不计产出不同，新公共治理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和治理职员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，夸大对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、职员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
　　第三，与上一点紧密相联，新公共治理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performance indicator)对目标完成情况进行丈量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。
　　第四，与传统公共行政排斥私营部分治理方式不同，新公共治理夸大政府广泛采用私营部分成功的治理方法和手段(如本钱一效益分析、全面质量治理、目标治理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共治理以为，政府的主要职能固然是向社会提供服务。但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
　　第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共治理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政夸大政治与行政的分离，夸大文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则；新公共治理则重视行政所具有的浓厚的政治色彩，夸大文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系。特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政治理截然分开。事实上传统公共行政的政治一行政二分法在现实中也根本行不通，由于国会、总统等政治机构及政务官对于政策题目往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大上风决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期上风，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短(美国政务官均匀任期仅22个月)。二是专业知识上风，这是事务官长期在一个部分任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息上风。投递政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间上风。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模上风，政务官与事务官的比例严重失调。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行。也不公道。它只会使文官失往政治敏感性和对公众要求的响应力，只有重视行政机构和文官的政治功能，才能进步他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会题目。 　　3　公共服务理论