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经济转轨进程中的财政制度创新论(5)

2014-08-24 01:39
　　这些契约总体上可划分为三类：第一类是政府与农民之间的契约，税费改革实质上就是要解除旧的契约，建立新的契约，由政府承担新的事权支出。这笔庞大的、连续性的专项转移支付中央财政是否能够承受，以后又如何从体制上规范，还在试点中。但理顺这些体制关系对调整日益明显的“二元结构”和多“二元结构”问题、加快小城镇建设、保障农村公共事业发展、解决农村劳动力的转移和农业发展潜力问题都将是战略性的。第二类是政府与国有企业职工之间的契约，主要是国有企业离退休人员的养老金和相关费用，及国有企业失业下岗人员的基本生活保障金和相关费用。另外还有国有经济调整过程中劳动合同解除的补偿问题、银行不良资产的处置问题、国有资产支配权的赎买问题等。第三类是政府与公职人员之间的契约，政府行政管理体制改革的核心是提高政府配置资源的效率，直接涉及政府机构和人员的精简，即降低行政运行成本。
　　由于这些旧的契约已经形成对市场机制传导的阻滞和进一步改革的阻力，在某种程度上可以说财政负担支出、承载政策的能力决定着转轨的速度和市场机制运行的效率（斯蒂格利茨，1998）。旧的契约解除快一些会加大财政的压力，但有利于经济自主增长能力的恢复和市场机制的完善，慢一些可以缓解财政的压力，但必将影响到经济运行的全局。这就决定了财政体制运行在中长期面临的任务将是战略性的（陈淮，2002）。
　　按照以上的分析，财政推进转轨的任务主要是体制代偿，即通过财政职能的发挥调动经济资源、统筹经济资源，代偿转轨成本，使旧体制的最后作用逐步退出，新体制的作用能够顺畅发挥。体制代偿决定了财政虽然是政府的最终负债人，但债务的清偿并不主要通过财政经常性收支来解决，而应通过强化财政的统筹能力将国有资产处置收益、社会保障基金收益等统一起来，进行合理安排。财政改革自身的任务主要是公共财政制度的建立，这意味着1994年的财政体制还需要进一步完善，事权关系需要进一步界定，公共财政制度框架的职能、体制与管理等不同层次的内容需要进一步磨合，以形成一个完整的体系。总体来看，财政面临的任务意味着未来财政的发展既不是完全市场化的，也不能过多陷于过渡性做法，而是需要兼顾两个方面。一方面，根据完善社会主义市场经济体制的要求，财政要为政府配置资源提供相应的财力支持，即建立公共财政体制的基本框架，使政府提供公共产品与服务、调节经济运行等职能得到保障；另一方面，在“布新”的同时，在维持社会稳定和经济稳定的前提下继续“除旧”，财政要在支付转轨成本、改革攻坚方面承担很多过渡性的职责。
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　　吕炜（2001）：《进入“后短缺时期”的中国经济》，《财经问题》第3期。
　　纳克斯（1986）：《不发达国家的资本形成》，商务印书馆1986年版。
　　斯蒂格利茨（1998）：《中国第二步改革战略》，《人民日报》1998年11月13日。
　　陈淮（2002）：《新产权关系与转轨成本》，《2l世纪经济报道》2002年6月17日。