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珠三角：土地制度创新研究

2016-02-02 01:19 珠三角：土地制度创新研究

2001-08-22

近年来土地制度变革的实践和产权经济学的理论研究都表明，过往那种基于夸大土地所有权回谁，夸大生产资料的回属决定生产关系性质的态度上探讨土地制度变革的主张，已经没有多少实际意义。以土地使用权进股为主要形式的土地经营权流转制度创新，无疑为我们进行土地制度的变革提供了新的思维方式。

一、制度创新的动因与方式

经过整个80年代的发展，珠江三角洲已成为我国经济增长最快，经济发展水平最高的一个地区。农村产业化与城市化的迅速进程，使原来隐躲在以“均包制”为特征的土地制度背后的一系列现实题目，在珠江三角洲变得异常突出。

第一，随着农村非农产业的发展，珠江三角洲普遍出现了半自给性小规模土地经营基础的农户兼业化。农户的抛荒，土地的分散使用，经营规模的狭小在资源配置上造成了巨大的效率损失。由此，按照效益原则配置土地资源，改变现有分散的、狭小的、低效率的土地使用格式，造就土地集中机制，从而实行规模经营，使土地流转制度的创立提到了议事日程。

第二，随着农村城市化的快速推进，珠江三角洲每年都有大最的农地转为产业用地，地价及土地资本收益也随之进步。尤其是1992年4月广东省粮价放开，取消合同定购任务，过往隐含在粮食平议差价中的“暗税”随之取消，农户的土地使用权得以强化，加之农村产业结构的调整使土地的机会利润大幅度上涨，从而进一步刺激了土地价格的倍增。农户原来视土地为不可或缺的福利保障，现在却进一步视土地为增殖手段。在此情形下，土地的集中与流转对土地的治理使用制度提出了重新调整的要求。

第三，由于土地资源增值收益的直线上扬，如何公道地分配列益，处理好政府与农民、农民与社区集体的关系，并保障农民的正当权益也直接涉及到土地制度的产权安排题目。

第四，从市场机制发挥作用的角度而言，在产权所包含的使用权、收益权和转让权中，转让权是最重要的。从产权界定是为了促成交易的角度说，对转让权的不当限制乃至禁上就会导致产权界定在很大程度上失往意义。首先，在转让权受不当限制的条件下，资源不时能流向对其评价最高的地方，资源配置效率不能不受到损害，其次转让权受不当限制必然导致有效竞争的缺乏。若产权主体相互间的冲突不能通过竞争性的转让（即“你分歧适，再找别人”）的方式解决，而只能“吊死在一棵树上”，就是容忍低效率的存在成者陷进无停止的“内耗”。最后，转让权受不当限制以会导致收益权受限制。应该说，家庭承包制的产权残缺，尤以转让权受限制（这种限制既来源于产权界定上的原因，由于农户出卖土地是违法的，也起因于土地的福利保障功能）所导致的后果最为严重。

基于上述背景，珠江三角洲沿着“农地集中--使用权流转――规模经营”的线索，拉开了土地制度创新活动的序幕，进而推动了整个广东农村土地制度的变迁，在广东农村，尽管土地制度创新活动的方式多种多样，但基本的思路是：将土地所有权以宪法规定为基准，置其于集体所有制的框架，并在此基础上强化并规范农户的土地经营权（使用权）以及与之相应的收益权利转让权，进而对均匀地权（均田问承包）的资源配置低效率格式进行修正，从而以产权制度建设为中心，培育土地流转的集中小机制，逐步推动土地的规模化与企业化经营。从1993年开始，顺德市、南海市、番禺市、龙岗区、宝安区等地尝试土地使用权进股进而推进土地经营权流转，其中尤以南海市最为典型，南海市作为全国农村土地制度建设试验区之一，在这方面的变化利制度安排格外值得留意。 （转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）

二、制度创新的价值

1、制度安排与环境的相容性。南海市在土地制长和社区产权构造出现的变化，至少满足了三个方面的要求：一是克服土地的细碎化与分散经营，从而使土地集中与规模经营成为可能；二是既促导了农业劳动力的转移，又充分保障了土地的福利功能：三是为农业的企业化经营创造了条件。