土地制度、城市化与财政金融风险(2)
2013-05-08 18:11
导读：第二，收储的土地全部通过招、拍、挂进行市场化出让。1999年以来，S 县土储中心共出让土地4591.5亩，其中住宅用地3096.75亩，占66.8％，商业用地435.6亩，
第二，收储的土地全部通过招、拍、挂进行市场化出让。1999年以来，S 县土储中心共出让土地4591.5亩，其中住宅用地3096.75亩，占66.8％，商业用地435.6亩，占9.4％，住宅和商业综合用地1057.2 亩，占22.8％，加油站等其他用地1.97亩，占1.0％。入储土地没有一亩用于划拨的公益用地，也没有一亩用于协议的工业用地。因为划拨用地政府贴不起，协议用地又不赚钱。2003年，S 县储备的经营性用地出让价格平均为64.08万／亩，而当年工业用地协议价平均仅12.5万／亩，前者比后者高5.1倍。储备土地及市场化出让，显示了旨在保证政府土地收益最大化的真实目的。仅2003年，S县土地储备中心上缴财政的土地出让金纯收益，高达11.76亿元，逼近当年政府预算内收入（13.1亿元）。
土地抵押融资是土地储备机构的基本功能。无论是开发区建设还是城市基础设施投资，金融贷款是其主要资金来源。政府在从银行获得贷款时，土地成为银行最为青睐的抵押品。根据对土地使用权抵押登记统计，2003年S县以土储中心名义进行的储备土地抵押为1842.6亩，抵押贷款金额94318万元；2004年1～9月， 抵押土地为1435.2亩，抵押贷款金额116958万元。
土地融资：城市扩张的杠杆与财政金融风险
新一轮的城市扩张主要由银行资金投放支撑，而银行贷款又是通过土地撬动的。
由政府主导的城市基础设施投资成为银行争相放贷的对象，银行信贷成为这一轮城市扩张的助推器。J市1999～2003年的基础设施投资资金为233.27 亿元，其中财政投入仅30亿元，占12.8％，土地出让金33.27亿元，占14.3％，大头靠土地融资，达170亿元，占72.88％。2003年S县基础设施投资60亿，其中预算内资金1.59亿元，占2.67％，政府性基金0.89亿元，占1.48％，土地出让金收益19.2亿元，占32％，而土地融资38.32亿元，占63.87％。政府进行土地抵押融资的载体主要有：土地储备中心、政府性公司和开发区。2003年和2004年1～9月，S 县土地储备中心通过土地抵押融资214476万元；以各类政府控股的投资公司名义进行的储备土地抵押贷款金额65000万元；以各类园区开发公司名义进行的储备抵押贷款金额35236万元。
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第一，银行信贷作为房地产投资和居民个人购房的后盾，一方面促成了房地产业成为这一轮经济高速增长的主导产业，另一方面也为土地市场的繁荣和政府土地出让收益最大化找到下游出口。在房地产企业贷款方面，S县1999 年四大国有商业银行房地产开发贷款余额1470万元，2004年9月增长到57760万元，增长了38.3倍，平均年增长108.38％；Y市1998 年商业银行房地产开发和自营性房地产贷款余额8015万元，2004年9月达到48065万元，1998～2004年平均每年增长34.79％。在个人住房贷款方面，S县1999年四大国有商业银行住房消费担保贷款余额1420万元，2004年9月增长到109510万元，增长了77倍，平均年增长 238％；Y市1998年各商业银行的住房贷款余额为14380万元，2004年9月增长到225437万元，增长了15.7倍，年均增长173％。
银行的放贷连接土地和房产供需双方，将地方政府、房地产企业和居民个人有机捆绑。三者唇齿相依，在银行的媒介作用下，创造了这一轮城市扩张的奇迹。
第二，城市基础设施贷款的抵押品是土地，而背后的真正保障是政府信用。人民银行规定不允许地方政府直接从银行贷款，地方的应对办法是成立各种政府性公司，受政府委托进行城市基础设施建设或旧城改造，获得贷款的工具也还是政府储备的土地。这些公司名称各异，功能明确，就是为城市的基础设施投资进行融资贷款。因此，银行在向它们提供贷款时，除了要求有土地抵押品外，还要求政府财政出具还款承诺函。J市土地储备中心进行储备土地抵押贷款时，要向银行提供的文书
资料包括：（1）政府批文，用来证明这些储备的土地得到了政府的批准；（2）抵押贷款协议，由双方约定贷款金额、还款期限、利率、抵押物等；（3）还款
承诺书，即政府承诺并保证以储备土地供应收益还本付息的书面文件；（4）评估报告，即由中介评估机构提供的该幅储备土地的市场价格报告。
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城市基础设施投资对金融的过度依赖，加大了政府的财政风险；与个人收入状况相背离、同房价上涨预期相联系的住房贷款快速增长，给金融风险带来巨大隐患。
第一，政府背景贷款深受宏观政策影响。土地储备中心、开发区和政府性公司这些依托政府信用的贷款，其还款能力既取决于政府对经营性用地的运营收入，又取决于当地政府的财政收入状况。这些贷款多以短期为主，一般为1～2年。这类完全依赖于卖地收入的贷款易受宏观政策的影响。在我们所调查的地区，伴随这一轮土地调控，已出现经营性用地招拍挂低于底价，政府土地出让收入剧减的严峻局面。在S县，到2004年9月，政府土地出让金净收益只有2.5亿元，比去年少了近4个亿，而政府计划的城市基础设施投资所需资金近10个亿，出现巨大的资金缺口。这类贷款在土地出让收入不足还款时，应由政府财政兜底，而在所调查地区的政府贷款都已超过了地方财政收入，
如何兜底已成问题。2003年S县以土地储备中心、各类园区开发公司和政府控股投资公司的名义进行的储备土地抵押贷款金额17.1204亿万元，超过了上年政府地方财政收入，2004年1～9月政府依靠储备土地进行的抵押贷款 14.0308亿元，也超过了上年地方财政收入。2003年，J市园区开发贷款、土地储备中心依靠储备土地进行的抵押贷款余额合计57.18亿元，超过了当年地方财政收入43.13亿元。到2004年9月，Y市园区开发贷款余额14.54亿元，也超过了上年度地方财政收入11.9亿元。因此，地方政府背景贷款的规模
如何与当地财政状况相匹配，是防范金融风险中要面对和解决的问题。
第二，房地产开发贷款名义规模小，实际总量大，风险大都被转移。S县到2004年9月房地产开发贷款余额只占3.95％；J市到2004年时房地产开发和自营性房产贷款余额占当年各项贷款余额的4.14％；Y市到2004年9月时房地产开发和自营性房产贷款余额只占各商业银行贷款余额的1.63％。就全国情况作比较，2003年全国房地产开发资金中银行对开发商发放的贷款占23.86％，企业自筹28.69％，定金及预收款占38.82％。而在定金及预收款中大部分银行对购房者发放个人住房贷款。因此，房地产开发资金约有60％来源于银行贷款。2004年1～9月，S县、J市和Y 市开发贷款占各项贷款余额的比重，远远低于全国平均水平，而这些地区房地产市场非常活跃，有的地区楼市均价直逼广州市，这与房地产贷款比重过低的现象极不相称，其背后的原因是，企业流动资金贷款、居民购房贷款等变相流入房地产开发资金增多，以达到规避房地产企业自有资金比例设限的目的。不论哪种情况，房地产开发企业已经通过各种渠道把金融风险转嫁给了购房个人和贷款银行。
