试论有关小康社会与农村养老保障制度的思考

　　[摘要]本文通过阐述了养老制度，即以家庭、土地养老为主的弊端，在此基础上，结合全面建设小康要求，提出在现行体制下建立农村社会养老保障制度的构想。

　　[论文关键词]农村；社会养老保障；土地；家庭养老；土地流转；财政体制

　　随着我国进入全面建设小康社会的新阶段，化和城镇化建设步伐加快，农民的养老保障问题已不容回避。

　　一、农村养老保障制度的逐步发展与现存问题

　　新中国成立后，1951年中央人民政府政务院颁布了《中华人民共和国劳动条例》，《条例》的颁布标志着我国社会保障制度的初步建立，随后相继颁布了“失业保险”、“医疗保险”、“工伤保险”等，社会保障的对象主要是城镇职工和企业职工，对占绝大多数的农民没有纳入社会养老保障体系内。1991年6月，民政部制定颁布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(民办发[1992]2号)，1992年1月1日起在全国公布实施，我国的农民社会养老保障开始进入实践阶段。经过十多年来的逐步发展，农村养老保险已开始成为部分农村老年人获取稳定收入的一个来源，并成为解决养老问题的重要补充。农村养老保险从1991年试点到2000年底止，养老保险基金积累总额为195．5亿元，2000年当年领取养老金的人数为9781万人。④然而，也要看到由于该《方案》是民政部而不是国务院颁布的，缺乏配套的政策措施，因此，沿海一些较富裕的地区实行一段时间后，有的不了了之，有的难以为继。同时，由于保险覆盖面窄，保障标准不高，总体效果并不理想。目前，江苏的常州、浙江的温州、山东的烟台仍按照1992年民政部的方案进行试点实践，广东一些富裕地区如东莞市等正在积极探索农村农民养老保险的新路子。制约我国农村社会养老保障制度发展的原因很多，既有方面的原因，也有社会保障制度本身的原因，主要包括政策和价值取向的选择。

　　(1)政策因素。我国是一个传统的大国，新中国成立初期，自然占支配地位，是典型的二元经济结构社会。1954年美国著名家阿瑟·刘易斯提出二元经济结构理论，他认为二元经济结构是发展中经济发展时存在的一个普遍现象，即发展中国家的经济包括“现代的”与“传统的”的两个部门，现代部门依靠自身的高额利润和资本积累，从传统部门获得劳动剩余并取得不断发展。现代城市工业发展起来以后，在经济调节下，不断通过对传统农业部门的影响，促使传统部门向现代化部门转化，最终实现二元经济结构的一元化和国民经济的现代化。与一般发展中国家不同的是，中国不但存在着“二元经济结构”，还存在着“二元社会结构”。户籍制度把所有的人分为“农业”和“非农业”人口两大类别，，改革开放之前，在严格的户籍和身份管制，农民基本上是无法流动，维持这种二元结构除了不同的社会福利制度之外，最根本的还是1958年之后诞生农村人民公社制度，农民被土地牵制着，农民参加集体劳动和分配。由于存在二元经济和社会结构，也就形成了“二元社会保障体系”，即对城市企业劳动者实行社会保障，对农民采取另外的形式。

　　(2)现阶段社会养老保障模式局限性。目前我国农村社会养老保障手段主要是依靠土地保障和家庭养老，它符合我国现阶段经济社会发展水平。但从长远看，还存在很大的局限性。第一，土地保障的功能逐步弱化，保障人口增加，土地产出下降。一方面，我国80％的人口在农村，而耕地面积仅占国土面积的20％，农村60岁以上的老人已超过10％，进入了老龄化，农村老年人口增加，人均耕地面积越来越少；另方面，农产品的投入较大，产值低，受市场和自然条件影响较大，很多地区农村土地使用权往往是负收益，以广东省为例，据显示，农村居民农业生产性收入在家庭总收入中的比重逐年下降，1990年占57．7％，1995年占46．5％，2001年占36．9％，非农业性生产的收入逐步提高，2001年达到55．5％，土地的保障的功能受到制约。第二，受现行农村土地政策制约，农村土地缺乏完全资产性质。我国现行的农村土地政策是集体所有，农民只有使用权，没有所有权。近年来，农村集体建设用地使用权流转增加，为了确保农村集体土地与国有土地“同地、同价、同权”，保障农民的利益，各地出台了一些关于农村集体建设用地使用权流转的政策，比如，广东省最近出台了《关于试行农村集体建设用地使用流转权的通知》，《通知》规定，农村集体建设用地使用权流转的收益，其中50％左右应用于农民的社会保障安排，这些政策虽然有助于使农村集体土地资产化，在城镇的周边农村能起到一定作用，但是还没有与城镇地价体系完全相衔接，在广大的农村地区很难发挥作用。另外，如果把农村集体的负债考虑进去，扣除负债后，农村土地流转资金的养老保障功能是相当有限的。第三，传统的家庭养老方式逐步瓦解，制约了农村社会养老保障制度发展。在二元社会结构下，使得国家和社会尚未承担起对农村老人的养老任务，同时，由于农村的经济发展水平较低，自给自足自然经济形式使得农村老人的养老基本依靠家庭和本人，家庭养老仍是主要的养老方式。但是，随着计划生育政策推行，自20世纪80年代以来，我国人口老龄化速度加快，据2000年的人口普查资料显示，我国农村65岁以上老人占农村人口的7．35％，已超过城镇的6．3％的水平，进入“老龄化”的时期，农村家庭结构发生变化，呈现小型化和核心化，同时，由于城镇化步伐加快和农村流动人口增加，特别是农村外出打工增加，农村老人身边子女数减少，影响到老人的生活照料，冲击着农村养老保障体系。第四，现行的财政体制制约农村社会养老制度的发展。20世纪80年代中后期我国政体上的撤社(人民公社)设乡(镇)改革以来，我国财政的分级体系就由原来的中央、省、市、县四级财政改为中央、省、市、县、乡(镇)五级财政。1994年分税制财政体制实行以后，伴随着财政收入的总体增长，县、乡两级的财政状况却每况愈下，收支倒挂现象日益普遍。县级财政困难迫使农村社会养老保障体系建设长期停滞状态，即便个别富裕农村地区实行养老保障社会化，其社会化程度也很低，范围很小，标准也很低，无法起到社会养老保障的作用。