从国际经验看城市土地增值收益管理(2)
2016-03-31 01:02
导读：2世界各国的土地增值收益管理政策 各国对如何分配土地增值的效益，采取了多元化的措施。如美国在1960年代之前对土地增值收益的分配漠不关心，如果土
2世界各国的土地增值收益管理政策 各国对如何分配土地增值的效益，采取了多元化的措施。如美国在1960年代之前对土地增值收益的分配漠不关心，如果土地价值由于公共设施的建设而升值，增值收益就可归幸运的业主所有；同样，如果土地由于规划变更导致价值下降，土地所有者也得不到补偿。过去的20多年来，由于联邦和州政府压缩了对地方政府的财政拨款，地方政府不得不开始征收“开发影响费”，以增加地方的财政收入，回收一部分公共设施建设的成本。英国则以处理土地增值收益上的多变政策而闻名；荷兰和瑞典以建立土地银行的方式来保证土地增值的收益归政府所有；韩国、日本和中国台湾的政府当局则运用土地再调整的措施来收取部分增值收益。土地产权的形式，如采用公共土地批租制度还是土地绝对所有权制度，也成为影响土地增值收益分配的重要手段。不同国家、城市所采取的形式迥异，每种方式均有自身的优缺点，下文将对它们进行详细分析。2.1土地税收(Land Taxation) 土地税收是迄今为止收取土地增值收益最重要和有效的手段之一。公共活动常会引至土地价值的升高，因此通过税收来回收部分土地增值的收益就显得十分必要。Hailer(1985)把土地税收划分为两种类型：一种是针对所有城市土地收取的土地税，另外一种是针对特定情况下的土地增值收益进行评估并征税。其中包括以下几种类型： (1)物业税； (2)土地增值税； (3)基础设施收费。 土地税收被普遍认为是回收土地增值效益，分担基础设施建设投资的有效方式。征收土地税具有很多理论上的优势，但在现实操作中却存在很多问题。一般而言，增加新的税种在政治上往往不受欢迎，尤其是对受益的现有业主征税十分困难。如常见的由于地铁建设引起站点周围物业的增值，但如果对增值的物业进行征税就可能相当困难，受益的业主会认为是他们的投资眼光或运气导致了其物业的增值而不愿意纳税。地方物业年税是迄今为止使用最为广泛的税种，通常它是在周期性评估物业价值的基础上收取的，为地方政府提供了稳定的收入来源。但很多学者，包括世界银行的经济学家(1993)认为物业税并不令人满意，其主要原因如下： (1)由于几乎所有居民都必须纳税，因此在政治上不受欢迎： (2)物业税的评估相当繁杂，发展中国家可能不具备它要求的专业技能。此外，收取物业税的成本也相当高昂，需要建立全面的地籍资料并进行定期更新。如果物业税的税率较低，可能导致收取的物业税还不能涵盖这些成本。 即使在发达国家，土地税收政策也是相当复杂和具有争议性的。如英国工党政府的纲领是防止土地自然增值的收益归土地业主所有，因此在1948年引入100%的土地开发税(土地转让时收取)，此项税费的收取使得房地产市场几乎陷于停滞状态。1952年保守党政府上台后，全面废除了这一税费，使沉寂一时的房地产市场重新活跃起来，50年代末60年代初，英国的房地产市场盛极一时，但同时房价地价飞涨，土地投机猖獗。1967年。重新执政的工党政府再次实行土地开发税，不过吸取20年前的教训将税率定在40%，以达到增加政府收益和不挫伤土地业主积极性的双重目的。但由于评估和收取此税的成本过高，在1972年又宣告取消。美国的开发影响费也争议颇多，反对者认为它导致了房价的升高和穷人住房购买力的下降，对穷人的影响要远远超过富人。2.2土地储备(Land Banking) 土地储备指的是为了公共用途提前征用土地或大规模预征未开发的土地用于未来的城市发展。另外，土地储备通过提供土地用于基础设施建设，可以影响未来城市发展的方向。 通常，土地储备发生于政府购买并不急需的土地，然后对土地进行改良，待土地增值后以较高价值卖给私人业主。也就是我们通常所说的将“生地”变为“熟地”的过程。土地预征具有很多明显的优势，如预征时的地价尚未上涨，因此有利于政府节约投资；政府在为项目选址时有更多的余地等。此外，土地储备还是导控城市发展、基础设施建设和土地利用规划最有效的手段。典型的代表是瑞典首都斯德哥尔摩。早在20世纪早期，斯德哥尔摩政府就利用银行贷款和皇室的拨款大量购买土地，到1980年代末期市政府已拥有全市土地的74%和所有未开发土地的所有权。斯德哥尔摩的土地储备制度对导控城市开发的进程起到了积极的作用，政府从土地储备中获得了大量收益并用于社会住宅的建设，改善了低收入者的居住状况。 土地储备具有很多理论上的优势，但在许多发展中国家的实践却有很多问题。世界银行的经济学家Shoup(1988)提出土地储备潜在的问题包括： (1)政府购买土地预示着该区的地价可能上涨，有实力的开发商有可能跟进，使土地增值的收益部分流向开发商； (2)土地储备要求大量的资金，政府可能面临金融风险，银行利率、运营管理咸本等可能会高于土地增值的收益； (3)政府在预征土地后可能发现另外的基地更适合公共设施的建设，但基于成本考量，政府往往不会放弃原来选择的区位； (4)土地储备的机会成本相当大，亦即用于土地储备的资金应用于其他用途或者会产生更多收益。 迄今为止，土地储备还只是在几个发达国家和城市中获得了成功，如瑞典和荷兰从20世纪初期就开始逐步引进土地储备制度，已积累了相当的经验，形成了完善的运作管理制度；新加坡和中国的香港在1960年代也借鉴了土地储备制度用于市区再开发，取得了成功。2.3土地再调整(Land Readjustment) 土地再调整是对多千分散的土地业主拥有的土地进行整合，统一布置基础设施和公共设施，然后再返还原有业主部分土地的做法。广泛应用于人口和地价增长较快但政府缺乏足够资金用于公共设施和基础设施建设的地区，如澳大利亚、韩国、日本、中国的台湾以及德国的部分城市。由于土地再调整在改善地块条件后返还了原有地块的相当一部分土地给业主，因此相对异地搬迁而言，更易为人接受。此外，和土地税收相比，它能使政府保留一部分土地用于公共设施的建设，从而更快地回收土地增值的收益。在内城高密度低收入住宅区的改造中，土地再调整尤其适用。 尽管土地再调整有这样或那样的优势，并不意味着它可以广泛运用。土地再调整的成功需要一系列先决条件，如完整的地籍统计资料，业主权益登记信息，训练有素且公平的房地产估价师和管理人员，以及来自国家和地方政府的政策支持。由于土地再调整减少了原业主的用地，只有在该地块基础设施条件较差，而居民改善地块状况的愿望比较强烈的情况下才有吸引力。更重要的是，用于再调整的地块必须足够大，使之可涵盖项目成本并将土地增值收益的一部分返还给原有业主。 土地再调整潜在的一些问题也不能不引起人们的注意。复杂的技术问题涉及地籍的调查及统计，确定返还原有业主土地的比例，物业、地块价值的综合评估等；社会问题包括土地再调整常常引起该地区的低收入者居民被迫搬离，而中高收入者搬入的情况。在对原有业主分配调整后的土地也常面临是否公平的考验。其他问题还包括，政府采用了以回收部分土地补偿公共设施投资的方法，因此倾向于提高该地区的地价，使得政府的投资获得更高的收益。 总而言之，土地再调整在一些城市的实践证明了它是一种行之有效的回收土地增值效益和促进旧区改造的方法，但它能否成功应用取决于复杂的技术问题能否得以解决、土地业主的态度、地块的大小以及
行政管理是否有效公平等。
