从国际经验看城市土地增值收益管理(3)
2016-03-31 01:02
导读：2.4土地国有化(Land Nationalization) 土地国有化的概念可追溯到100多年以前。1870年约翰·穆勒意识到土地私有制中的种种不平等现象，倡导应由政府拥有土地未
2.4土地国有化(Land Nationalization) 土地国有化的概念可追溯到100多年以前。1870年约翰·穆勒意识到土地私有制中的种种不平等现象，倡导应由政府拥有土地未来增值的效益。他建议对英国所有土地的市场价值进行全面评估，未来土地增值的效益除了属于业主在上盖物业的投资引起的增值外，应全部归政府所有。 阿尔弗雷德·华莱士进一步发展了穆勒的思想。他分别于1882和1883年出版了关于土地国有化的两本书：《土地国有》和《为什么并如何实现土地国有》。在《土地国有》一书中，他设计了土地国有的框架：政府在补偿所有业主后征用所有土地，征用后的土地属政府所有，然后政府将这些土地批租给土地使用者收取租金，租金的评估建立在土地“内在价值”(Inherent Value)的基础上。土地使用者只能自己占有和使用土地。不能出售，遗赠和出租。在《为什么并如何实现土地国有》一书中，华莱士认为从长远来看，政府应收购大量土地，然后精心设计土地出租体系，以收取土地增值的效益。 亨利·乔治并不完全同意穆勒土地国有化的主张，认为那样会减少贫富差距，但势必以丧失经济发展为代价。因此，亨利强烈倡议将土地的私人所有转变为社会共有，但他并不鼓励政府没收所有土地，因为没收土地将大大降低人们的生产积极性，对经济发展不利。亨利提出以单一的土地税种代替所有税种的形式，将土地增值的收益归整个社区所有。这样作的好处有：(1)简化行政管理，节约管理成本；(2)增加政府税收，增加的幅度要高于由于废除其他税种而减少的幅度：(3)抑制土地投机和垄断。对土地征税将促使土地业主提高土地利用的效率，增加产出，竞争引发地价下降，因而对经济发展有利。 乔治将工业衰退完全归咎于土地垄断的观点，难免失之偏颇，把地租和罪恶等同起来的想法是片面的。尽管如此，乔治的观点仍具有重要意义。他在写作这本书的时候，正是美国西部土地投机盛极一时的时候。1785-1935年期间，美国政府把近2／3的国有土地转售，赠送给私人及私营机构。工业萧条期间。农业全面衰落。粮价暴跌、土地荒芜、农场破产，广大农民处于赤贫境地。土地投机者与立法部门勾结。牟取非法暴利。此外，土地投机导致高速公路、铁路延伸到人口稀少的地区，提高了地方政府的成本。因此，乔治在这种情况下提出征收土地单一税种的主张，认为人人都应有使用土地的权利，具有进步意义。 1942年英国的阿斯瓦特(Uthwatt)报告被认为是目前为止以土地开发权国有化来实现土地增值收益管理和补偿最完整的分析报告之一。为了解决内城地价高昂、土地所有权零散的问题，它提出了一个“一劳永逸”的解决方案：即由政府向现有的土地业主支付补偿金额后统一征用土地的开发权，补偿金额由政府制订。Uthwatt爵士提出这一报告的出发点是控制土地投机，减少政府与公众之间的利益；中突，控制城市的发展。但这份报告招致了很多批评。Farrier和McAuslan(1975)批评它只考虑国家利益而置居民的利益和生活于不顾，他们认为这种倡议过于幼稚。最后英国政府考虑到该报告可能会招致强烈反对，对改善投资环境不利，最终没有获得通过。2.5公共土地批租制度(Public Land Leasehold System) 对土地产权的争论，几个世纪以来一直都是人们争论的焦点。迄今为止，在人类的发展史上，人们已经历过多种不同形式的土地产权。目前，世界各国存在的土地产权类型主要有三种：一种是公共(政府)所有，土地无偿使用，主要以采用计划经济体制的社会主义国家为代表，前苏联和1987年土地改革之前的我国均采用这种类型；二是土地私有化，土地产权称为绝对所有权或终身保有权(Freehold)。以美国为代表的多数资本主义国家采用此种类型；第三种是土地归政府所有，但政府以一定的使用年期将土地批租给个人和企业(Leasehold)。中国的香港、新加坡、英国的一些新城、斯德哥尔摩、檀香山，以及我国在1987年土地改革后均采用此种类型。采用此类型的国家(城市1，多为人口众多而土地资源较短缺，其最主要的动机则是为了导控城市的发展，并为基础设施与公共设施的建设筹集资金。 无疑，在土地绝对所有的情况下土地拥有者的投资积极性最高，但土地的绝对所有也常带来这样或那样的问题，尤其对地少人多，人口密度较高的城市并不适用。澳大利亚学者Archer于1974年对土地的绝对所有在英国和澳大利亚带来的问题进行了分析。如土地投机。公共设施投资短缺、土地所有者之间的冲突等，尤其在城市边缘地区这些问题更为突出。因此Archer提倡采用土地批租制度，其好处包括有利于增加公共设施建设和再开发投资，并使土地增值的收益为政府和社区所有，使征地程序变得简洁高效，但同时又避免土地国有化的极端。 斯德哥尔摩、中国的香港、新加坡和堪培拉等城市或国家是采用公共土地批租制度成功的典范。它们的实践表明公共土地批租制度带来的好处包括：(1)控制土地投机，使土地增值的效益归政府所有；(2)政府可控制城市开发和发展，并更易推进公共设施的建设；(3)可以预留大量土地用于城市未来的发展；(4)政府可控制地价，并在地价不合理高涨时抛售土地以降低地价。 公共土地批租制度最大的挑战来自于政府管理机构的能力和对土地市场变化的敏感程度。如果缺乏一个高效廉洁的政府，公共土地批租制度就无法实现土地市场的效率与公平。2.6其他增值收益管理政策 (1)公共设施配套(Exactions on Development Permission) 由政府行为引起的土地增值收益主要有两种：一是由于政府给予规划许可条件引起的土地增值收益；二是由政府提供配套公共设施引起的土地增值收益。公共设施配套要求主要针对第二种土地增值形式。在1960年代初期，美国开始将要求提供开发所需的配套公共设施(包括开敞空间。学校，基础设施等)作为开发商获得开发许可的条件之一，以减轻地方政府在提供公共设施方面的巨大财政负担，地方政府逐步将针对特定地块的公共配套设施要求扩展到所有开发项目。如果开发商不在开发地块内提供公共设施。则必须交纳一定的配套费用。公共配套要求被证明是行之有效的土地增值收益管理手段之一，但在实施过程中也遇到一些问题，如来自开发商的反对。由于提供配套设施的负担越来越重，而相关的法令很少指明哪些设施可以成为配套设施，很多开发商开始借助法律来对抗开发条件中的配套设施要求，因而引发越来越多的诉讼。有些开发商被要求提供的配套设施超过开发地块自身的要求，理论上他们应获得一定的返还金额，但这种评估可能比较复杂。目前，开发影响费已逐步成为更受欢迎的土地增值收益管理手段。加拿大借鉴了美国的管理政策。不仅要求开发商建设并且要维护公共设施。 (2)区划特别评估征地补偿(ZSAFED：zoningby special assessment financed eminent domain) 政府条例及规划许可条件的改变可能引起某些地块增值而另外一些地块贬值。在这种情况下，利用地块增值的收益来补偿受负面影响的地块，会使由于政府行为引起的土地价值的重新分配更加合理。区划特别评估征地补偿是由美国的土地所有者发起的，其最大益处是将由区划条例引起的外部效应内部化，从而最大限度地减少政府补偿。不足之处是对各个地块价值变化的评估可能会比较昂贵和敏感。但总的来说，区划特别评估征地补偿在美国是一项较为综合和合理的增值收益管理政策。 多年来，发达国家和发展中国家的政府采用了各种各样的政策来应对土地增值的问题，但很难达到共识究竟那些政策是行之有效的。事实上，由于土地增值政策相当复杂，没有任何一种政策是完美的，并且可以放之四海而皆准。
