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地方政府债务的现状、成因和对策研究(2)

2016-06-17 01:11
　　财政金融体制不健全，导致地方政府只能举债解决支出压力，政府债务增加。地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务，违规融资。
　　2.2 行政管理体制方面的原因
　　行政管理体制改革的减人、减事、减支效果不明显，人浮于事，行政效率不高的状况一直没有得到很好的解决，财政支出压力较大，支出刚性较强，财政负担沉重，拖欠工资现象时有发生。为弥补财政支出“硬缺口”，各级地方财政不得不四处举债，最终陷入了“挖东墙补西墙”、“借新债还旧债”的恶性循环之中。
　　政府职能界定不清，财政性资金过多地投入生产性、竞争性领域，使地方财政承担了本应由市场承担的风险。
　　现行的政府绩效评价和监督体系不完善，个别地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，不惜融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，加之监督管理的缺位，最终使得地方政府因无法偿还债务而背下了沉重的包袱。
　　2.3 投融资体制方面的原因
　　目前我国的财政金融体制不健全，作为金融市场上的一大类融资主体，地方政府缺乏必要的正规的融资渠道，在不得已的情况下，只好通过各种办法，如向单位借款、向个人借款等，通过各种非正规渠道进行变相举债，以解决政府财力紧缺的问题。而不规范的举债，也从某种程度上加大了政府债务的压力。
　　2.4 政府债务管理制度方面的原因
　　长期以来，地方政府对债务问题缺乏足够的认识，没有成立统一的债务管理机构，政府债务管理权限分散于计委、财政、监察、审计等部门，各部门的管理权限不同，管理侧重点也不同，这样，实际上达不到规范管理的效果。同时，由于没有建立借债举债信息披露和监督机制，对于是否应该举债没有相应的评估机制，导致部门和乡镇随意举债的现象时有发生，债务规模不断膨胀。
　　2.5 宏观政策方面的原因
　　受市场经济体制和宏观调控影响，使地方经济发展和财政收入增长遇到了困难，在财力严重不足的情况下发展社会事业难免走上高负债道路。
　　一是“五小”企业关闭，严重挫伤了地方财源建设的“筋脉”。20世纪90年代初期，以“五小”(小水泥、小煤炭、小玻璃、小钢铁、小造纸)为特色的乡镇企业红极一时，成为地方财政收入的重要支柱。根据国家有关产业政策规定，从1999年开始对“五小企业”进行关停并转。“五小”企业关闭后，由于缺乏后续骨干财源企业支撑，县乡财政运行更加难以为继。
　　二是中央出台税收减免政策，直接影响了地方财力。据统计，某市因税费减免每年减少地方税收5000万元，其中固定资产投资方向调节税免征减少848万元(剔除专项补助1556万元)，公有单位职工首次购房契税减免减少500万元，屠宰税取消减少144万元，增值税、营业税起征点提高减少1600万元。
　　三是政策性增支因素不断出台，增加了各级地方财政的平衡难度。近年来，国家和省相继出台了增加公务员工资、实施出口退税改革、加大社会保障力度、增加计划生育、公共医疗卫生和义务投入、实行税费改革、9年义务教育“一费制”试点、剥离企业办社会职能、解决部分企业军转干部生活困难以及公安部门实行最低保障等增支“口子”。这种“上面开口子，下面拿票子”的作法，进一步加大了地方财政的支出压力。
　　四是部分金融风险转嫁，使各级地方政府承担了本不应该承担的损失。据统计，某市为解决地方金融风险的负债达87797万元，其中清理“两会一部”(农村合作基金会、农村互助储金会、供销社员股金服务部)77597万元，清理信托投资公司借款4930万元，清理城市信用社借款5270万元。　　受上述种种宏观调控因素的影响，使本来经济总量小、收支矛盾突出的地方财政特别是基层财政更加“捉襟见肘”，调控经济和支持社会事业发展的能力受到严重削弱。为满足日益增长的社会事业和经济发展支出需要，不得不走上举债道路，而当举债行为缺乏强劲有力的机制约束时，债务规模便难免失控。