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节能降耗 行政和市场两手都要硬

2017-05-01 01:07 内容摘要：节能降耗是科学发展观的本质要求，是降低能源资源需求最廉价、最快捷、最有效的途径。节能降耗既要靠行政手段，也要靠市场手段。行政手段明确导向，市场手段因势利导，应将两者有机结合起来，双管齐下，把强化政府责任作为实现节能降耗和污染减排目标的关键环节，把完善市场调节机制作为基本手段，以建立长效机制，取得根本性的突破。 　　关键词：节能降耗，行政手段，市场手段，关键环节，激励机制，长效机制　　节能降耗是科学发展观的本质要求，是降低能源资源需求最有效、最快捷、最廉价的途径。我国是能耗大国，能源开发方式粗放，且矿物资源已达到开发上限；能源利用效率低、污染严重，已接近生态环境可承受的极限。因而，节能降耗、提高能源资源利用效率和效益，对于落实科学发展观、实现经济社会可持续发展具有特殊重要的现实意义。我国节能降耗潜力巨大，也很早就提倡，但是效果并不理想，一个重要的原因就是没有做到行政和市场手段两手都要硬。　　行政干预是节能降耗的关键环节　　我国能源效率为33%，比国际先进水平低10个百分点，主要产品单位能耗平均比国际先进水平高40%。由于经济粗放型增长，能源利用效率低、浪费大、污染重，我国能源日趋紧张。据世界银行研究，企业对解决能源问题的贡献率只有20%，世界各国的实践也表明，解决能源问题，必须由政府管理部门来主导，通过全面到位的监管体系来实现。我国节能降耗、能源安全和环境保护都对政府的有效作为提出了更高的要求。“十一五”规划将节能降耗放在了非常突出的位置上，政府必须完成的主要约束性指标中，资源环境方面的指标近一半。这是因为能源消耗指标居高临下、甚至不降反升的原因，最根本的还是由粗放型经济增长方式造成的，而在经济增长方式转变的过程中政府处于关键地位，既是改革的对象，又是推进改革的主导力量。即使在市场经济高度发达的西方国家，政府仍十分重视对节能工作的引导和干预。因而，政府应充分发挥作用，弥补市场不足，矫正市场调节机制的失灵。　　一是深化改革，完善体制。政府要切实转变职能，不能再作为经济活动的主角，主导资源的配置，而是要创造良好的发展环境并转变职能、努力为市场主体服务，作为经济发展的裁判而不是运动员。为此，必须通过深化体制改革、解决经济运行中结构不合理、增长方式粗放等深层次矛盾，为节能降耗、建设节约型社会创造必要的条件。“十一五”时期，要加大改革攻坚力度，稳步务实地推进行政管理体制、财税体制、投资体制和土地管理体制等重点领域和关键环节的改革，力争在行政管理、财税金融、国有企业、社会领域等体制的改革上取得新突破，形成有利于节能降耗的体制环境。以往节能降耗之所以效果不明显，是因为生产要素价格和资源产品价格长期受国家管制，严重偏低。要将价格改革作为深化体制改革的重点，积极推进电价、热价、天然气价格改革，将现行的补贴由“暗补”变“明补”，加快能源商品化、市场化进程。要明确能源资源使用权、排污权交易制度，完善自然资源有偿使用机制和价格形成机制，建立环境保护和生态恢复的经济补偿机制，建立健全资源产权制度，形成有利于节能、提高能效的价格激励约束机制。健全有利于节能、降耗、减排、增效的体制机制，完善能源环保政策、竞争政策、技术政策和功能引导性产业政策，为形成节能降耗长效机制奠定基础。　　二是完善考核体系，健全激励机制。完善节能降耗考核指标体系，有利于帮助和督促各级政府落实降低单位GDP能耗目标；有利于加强能源消费预期目标管理、监测和预警；有利于动员全社会各方面落实节能降耗的具体措施，加强对能源消费的全方位管理，促进经济增长方式转变，推动节约型社会建设。通过行政手段推动节能降耗，关键要完善考核体系，将能耗指标纳入各地经济社会发展综合评价和年度考核体系，作为地方各级政府领导班子和领导干部任期内的考核指标，作为国有大中型企业负责人经营业绩考核的重要内容，使节能降耗成为政府、企业和社会各方面的共同任务，形成科学的激励机制，明确责任，使节能降耗指标落到实处。国有资产监管部门尤其要加大科学管理力度，把节能指标作为考核国有企业及其领导人经营业绩的一项硬指标。因此，各级政府要建立健全以科学发展观为基础的政绩观，切实改革政绩考核标准，彻底扭转以GDP增长为核心的政绩观，并加大工作力度，完善监督管理机制和行政问责制，加强监管治理和综合服务，形成节能降耗的激励约束机制。　　三是加强和改善能源宏观调控。要继续推进金融、财税和投资体制改革，健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，进一步向节能降耗倾斜，形成有利于集约型经济增长和节约型社会建设的运行机制。加强和改善宏观调控的重点是，促进产业结构调整，鼓励自主创新，发展循环经济，有效控制能源资源消耗和污染排放；大力推进节能降耗、保护环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会；继续控制高耗能、高污染产品出口，制定鼓励资源性产品进口的政策措施。对能源开发和使用的宏观调控还表现在价格的合理制定上，通过价格等经济手段对能源的生产和使用进行调整控制是政府部门的重要职责。在资源价格完全市场化之前，政府应在控制价格总水平的前提下，积极调整价格结构，合理调整垃圾处理等公共服务价格和收费。还要把节约资源作为编制各类专项规划、区域规划和城市发展规划的重要指导原则，把节能降耗作为结构调整的重要目标和深化税收、财政、投资、金融等改革的重要内容，并继续推进现代市场体系建设，尤其要打破行政垄断和市场分割，促进能源商品和要素在全国范围内自由流动。　　四是发挥财税金融等杠杆的作用。财政税收金融是政府掌握的重要经济杠杆，这些手段运用得好，可以发挥明显的政策导向功能，起到四两拨千斤的作用。今后要不断增加公共财政预算，支持节能降耗的法规制定、公众宣传、教育培训、信息服务、课题研究，同时组织引导企业对关键性、共性的节能技术进行开发、示范，引导能源效率技术的推广应用，实施节能产品政府强制性采购，特别是将企业研发的首台、首套节能产品优先纳入政府采购目录；针对不同种类能源资源，研究计税方法改革方案，制定促进能源节约的燃油税收政策，以及控制高耗能加工贸易和抑制不合理能源消费的有关税收政策，研究制定鼓励生产和使用低油耗、小排量车辆财税政策，调整高能耗产品的进出口政策；对于购置节能设备、余热利用、热能有效利用、建筑物节能、节能设备更新改造以及节能技术开发项目贷款，政府给予贴息，对向商业银行贷款的项目，由政府通过产业基础准备基金提供担保。要在财税政策、信贷政策上，对节能技改、节能设备研制和应用、节能服务公司的发展给予相应的鼓励性政策，从而建立起有效的节能降耗激励机制。　　五是完善政策法规，依法推进节能降耗。能否推动节约型社会建设，实现能源的合理开发和节约利用，关键是看政府主导的监管体系是否到位。目前，能源产权、能源消耗、污染排放、安全生产等方面的法律法规还不健全，税收杠杆的调节作用不够充分，诚信体系不完善，政府引导不到位，外部监管不落实。只有依法建立起完善的监控体系，国家才能实现对能源生产供应的有效调控；才能在社会各领域全面推行节能降耗，有效治理环境污染，推动节约型社会和环境友好型社会建设。要按照《节约能源法》和有关法律法规、标准的要求，完善节能的相关法律，并制定配套法规和政策。加快制定石油节约、建筑节能的法规，形成有利于节能的政策法规环境。要建立健全与市场经济体制相适应的促进能源资源节约和有效利用的法律法规。要依法加大执法和监督检查力度，加大对能耗高、污染重企业的惩处力度，使约束真正“硬”起来，堵塞能源资源浪费漏洞。