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论我国社会主义市场经济体制下的政府体制改革(3)

2017-08-23 06:23
　　三、政府体制改革的重点
　　将经济实体的身份与职能从政府身上剥离出去，决不是否定国家作为经济实体的职能，决不是要国有企业从经营性、竞争性行业和领域退出，而是让政府退出经营性、竞争性行业与领域，并在政府之外另行设置一个经济实体的国家载体，由它来统辖全部经营性、竞争性的国有企业体系，而与由政府所统辖的非经营性(公益性和福利性)的国有企业体系并列运行，二者各行其事，各司其职。问题是，在政府之外另行设置一个统辖经营性国有企业的经济实体的国家载体，这是世界自有市场经济以来见所未见的事，需要制度创新。
　　我在1989年的一篇主张用股份制改革国有企业的文章(刊《经济研究》1989年第4期)中，曾提出三项选择：一是经营性国有企业由权力机构(各级“人大”)授权专门机构(如国资委)来管理。二是建立一个由国有资产管理委员会——国有资产经营公司(或国有投资公司)——国有企业三层次的管理、营运体系。三是让国有或国家支配的各种基金(如，社会保障基金、共同基金、保险基金、投资基金等)成为国有企业的主要投资者。
　　我之所以有第一项选择，因为最有资格作为经济实体的国家的载体，应是各级“人大”常委会及其直属的委托机构——各级国有资产管理委员会，它们是受托担当经营性国有资产的终极所有者和经营性国有企业的终级“出资人”，负责国有资产的结构性调整和国有企业的战略性重组，确保国有资产保值增值。“国资委”对“人大”常委会和国家主席负责，受政府监督，但不对政府负责。由政府统辖的提供公共产品和公共服务的非经营性国有企业，是政府所有制国企；而由各级“人大”统辖的经营性的国有企业，可称为全民所有制国有企业。 （转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）
　　第二种选择是建立一个由国有资产管理委员会——国有资产经营公司(或国有投资公司)——国有企业的三层次框架的初步设想。之所以要在“国资委”和国有企业之间加一个“国有资产经营公司”(或国有投资公司)，因为现代股份经济的发展使在所有权和经营权“二权分离”的基础上出现了一种新机制——以“机构投资者”为主的“金融中介机构”。它出现在投资者(所有者或出资人)与企业经营者之间，其特征是资本经营与企业经营相分离。这些机构投资者经营的对象并不是实业性企业而是证券资本，它们所看重的不是实业性企业的产权，而是资本增值。其基本社会职能是不断改善社会资源再分配以提高社会经济效益。之所以要在“国资委”和国有企业二者间加设一层“国有资产经营公司”(或国有投资公司)而形成三层次框架，目的是发挥“金融中介机构”合理分配和再分配社会资源的重要作用；在国有资产所有者与企业管理者之间加设一道“防火墙”，确保“政企分开”原则得到彻底贯彻。
　　关于国有资产管理体制三层次框架的建议及三个有关制度创新的设想，是我1989年提出的。由于当时尚属国有企业改革初期，处于究竟搞股份制还是承包制的争论中，政府体制改革远未提上日程。直至1992年邓小平同志南巡讲话后，中央明确了社会主义市场经济方向，股份制得到广泛认同。特别是深圳、上海两地通过自身的实践提出并试行这种“三层次”框架，效果不错，获得越来越多的地方认同。只是目前这些试行的“三层次”框架并未从政府分离出来而仍属政府管理。不过，作为过渡性设置也是可取的，因为要实现经济实体国家和政治实体国家的分离，需要时间去进行立法等一系列的准备。
　　随着我国社会主义市场经济的发展和资本市场的完善，一些由国家控制的机构投资者(如，社保基金、共同基金、投资基金、教育基金、科研基金、残疾人基金，等等)，将越来越多地成为国有企业(特别是大中型企业)的主要投资者。目前，这些机构投资者尚弱小，但其未来的发展是可预期的。这样，除政府所有制的非经营性国有企业和全民所有制的经营性国有企业外，还有一种由社会公众投资、储蓄、捐赠建立起的各种基金所投资和控制的国有企业，我称它们为社会所有制国有企业。