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论我国社会主义市场经济体制下的政府体制改革

2017-08-23 06:23 摘要：推进我国社会主义市场经济体制下的政府体制改革，必须分清、分开两类不同的国有企业，从经营性、竞争性领域中退出的应是政府而不是国有企业。国有资产管理体制中的中央与地方的关系应是“分级所有”。政府体制改革的重点是改革其双重身份和双重职能。
　　关键词：政府体制改革，中央与地方的关系，双重身份和双重职能
　　我国“十一五”规划强调“着力推进行政管理体制改革”，并把它置于深化改革的首位。因为这不是一般行政事务性改革，而是要以继续推进“政企分开、政资分开、政事分开”为重要内容的政府体制改革。这是关系政府在社会主义市场经济中的定位与改革问题。
　　胡锦涛同志对政府体制改革问题做了极为深刻的阐述：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。要以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上。”这表明，政府体制改革的目标是把政府建设成一个履行公共服务的“公共服务型政府”。这也正是社会主义市场经济体制所要求的。然而，我国政府长期以来不仅履行公共服务职能，同时又履行庞大的国有资产(特别是经营性国有资产)的所有者和经营者的职能，即政府身兼两种不同的身份和不同职能，这就是改革的重点和难点所在。
　　改革开放以来，我国在“政企分开、政资分开”方面做了很多努力，但仍是障碍重重。改革的过程表明，政府的双重身份和双重职能仍是政企不分、政资不分、政事不分的体制根源。所谓“病”在企业，“根”在政府。这就是为什么说目前要解决深层次问题，改革进入“攻坚阶段”。这是关系到要有一个创新型的政府和一个创新型的国家，这需要在实践中探索。 内容来自www.nseac.com
　　一、必须分清、分开两类不同的国有企业，从经营性、竞争性领域中退出的应是政府而非国有企业
　　按照“国资委”的规定，“国资委”实现了对所有国有企业(金融系统除外)的出资人地位，有“管人、管事、管资产相结合”的职责和权利。然而，有着两类不同性质、职能、营运原则的国有企业，应分清和分开管理。一是提供公共产品或公共服务的国有企业。这类国有企业体现了作为政治实体的国家即政府的职能，它们具有以下特性：(1)生产与经营具有公共性，是为满足公众经济生活、文化生活、社会生活的公共消费的需要，目的是把政府所辖地区铸造成一个良好的投资环境、经营环境和生活环境。(2)经营是非赢利、公益性甚至是福利性或政策性的，它们不适宜由私人经营或私人无力经营。(3)资金来自本地区的财政拨款，政府可为提高公益性、福利性服务而提供财政补贴，按低于市场价格甚至低于成本的价格向公众提供公共产品和公共服务(如，水、电、公交、福利住房等)。有些公共产品与公共服务，可通过采购、招标甚至BOT方法吸引民企或外企参与，但由国有企业向公众提供公共消费，作非赢利性、公益性甚至福利性经营。这类国有企业应是各级政府所有制的国有企业。国外经验表明，这类企业大多数由各级政府财政部门及有关部门管辖。二是属于经营性或竞争性的国有企业。这类国有企业体现了作为经济实体的国家的职能，它们具有以下特性：(1)经营性和赢利性，以赢利为目的。(2)自主经营、自负盈亏，有内在的“成本一收益”经济原则的硬性约束。尽管它们的初始投资来自政府的财政预算，但一旦投入后，就完全离开政府财政部门，经营性国有企业的发展全靠自身的经营和赢利能力。
　　上述两类性质、职能、营运原则完全不同的国有企业，前者履行的是“公共服务型”政府的职能，后者履行的则是作为经济实体的国家所要求的资本性经营职能。目前，这两类国有企业都为政府所有，政府兼有作为政治实体和经济实体的双重身份、双重职能于一身。政府的这种集双重身份、双重职能于一身的体制，过去是计划经济体制的源头，现在则成了建立“公共服务型”政府的严重障碍。政府不从经济实体的身份中脱身，便不能成为公共服务型政府。同时，经营性国有企业若不从政府身上剥离开来，也难以实现“政企分开”和“政经分开”，难以建立健全公司治理机构。将经济实体的身份和职能从政府身上剥离开来，决不是根本否定国家作为经济实体的身份和职能，而是另外(在政府之外)设置一个作为经济实体的国家的载体(如“人大”)，成立一个经营性国有企业体系。否则，让国有企业全退出经营性、竞争性行业和领域，那便是全盘私有化或中国式“世纪大拍卖”，也就不成其为以公有制为主体的社会主义市场经济。所以，应退出经营性、竞争性行业和领域的是政府，而不是国有企业。(1)拥有一批经营性或竞争性国有企业，是我国社会主义市场经济的一个特征。在计划经济体制下，经营性、竞争性国有企业长期被政府所有制捆住，经营性原则和机制被计划化和行政手段所扼杀和取代。而今社会主义市场经济是“公有制为主体”和多种所有制共同发展，经营性和竞争性行业和领域也不应例外，国有资本和国有企业也应随时进入和退出。有人援引西方经济学关于政府不应介入经营性、竞争性领域的论点，主张国有企业应随同政府一道完全从经营性、竞争性领域退出。我认为不妥。西方经济学的论点是对的，因为政府履行的是“公共服务”职能。但它所研究的是资本主义市场经济，在那里，经营性和竞争性行业和领域是私人企业一统天下，而我国面临的是发展社会主义市场经济，我们不能利用这个理论去要求国有企业退出经营性、竞争性行业和领域，而应加速政府体制改革，将经营性和竞争性国有企业跟政府区别开来，而且分离开来。(2)我国国有企业改革的基本方针：“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”，主要是针对经营性和竞争性的国有企业而提出的。因为提供公共产品和公共服务的国有企业本身进行的是非赢利性、公益性或福利性经营，依靠政府财政，是政府应尽的“公共服务”职能，应完全为政府所掌有和举办，谈不上“政企分开”。而且，遵循此方针改革国有企业，目的是为在公有制基础上建立“自主经营、自负盈亏、自我扩张、自我约束”的内在机制的“微观基础”，使这些国有企业能成为内有经济活力、外有市场竞争力的经营性、竞争性国有企业，而决不是为了消灭国有企业。