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综观这项被一些美国官员称之为“推土机式”的改革,明确责任、加强监管、防患于未然是这次金融监管的方向。美国金融监管的新法案从金融机构监管、金融市场监管、消费者权益保护、危机处理和国际合作等方面构筑安全防线,力图使公众恢复对金融体系的信心。在危机爆发的背景下,这样的改革显得尤必要,体现出了以下特点:
首先,权力的分享和延伸。对监管机构而言,美联储的独立性或被削减,但其权力却大大增强。其他监管机构则各有所得,作为监管者中惟一的破产清算机构,联邦存款保险公司或将成为新的破产清算授权的最大受益者;储蓄机构监理局和货币监理署在合并后,将成为银行业的主要监管机构;美国证券交易委员会监管的机构和产品范围均有所扩大。新的金融消费者保护机构有可能剥夺美联储在消费者金融方面的监管权力。
其次,实行全面监管、集中协调式监管。监管重心从局部性、个体性监管转向对整个金融市场全面监管,尤其强调了对系统性风险的防范和对交叉业务的协调监管;监管范围延伸至几乎所有金融领域;监管方式从分业分散监管向统一集中监管转变,通过成立金融稳定理事会,加强各监管机构间的政策协调和政令统一。
最后,严格的消费者保护。对消费者而言,理论上或将成为“大赢家”。消费者将受到更全面的监管保护,即便是最简单的刷卡消费也将面对相应的监管和得到安全措施的保护,类似于住房按揭和信用卡贷款中的诈欺行为将受到严厉惩罚。当然,由于有了消费者保护机构,对消费者的信贷审查将更严,消费者或将负担更高的信贷成本,面临更少的选择,贷款的可得性也会降低。
(二)新法案的影响
次贷危机导致现代金融制度面临重大变革,在整合金融监管力量的同时,将突出金融监管当局实施以加强行业竞争和维护市场竞争秩序的监管。2008年3月31日,美国财长亨瑞·保尔森在发布《现代化金融监管结构蓝图》时,强调实施金融竞争性监管的迫切性;美联储主席本·伯南克在评论新修改的《真实信贷规则之家庭住房按竭条款》时,指出要增强按揭市场竞争在现代金融监管体系中的重要性。这些都表明政府越来越重视银行业的竞争问题。此次新法案的最终通过,把监管重点再次放在金融业的安全方面,重拾安全至上的理念。似乎可以认为,美国的金融监管改革面临着效率至上和安全为重的徘徊和决择。这样的犹豫和矛盾在新法案中也得到了体现,这也是新法案不足和改革不彻底的表现。
首先,金融监管理念选择的不坚决。新的金融监管法案强调对市场创新的制衡,本次改革是对以前强调自由市场和纵容创新的监管理念的一个重要转变,但同时却没有考虑市场竞争对金融监管带来的挑战和压力。新法案的实施,重新实现对金融竞争的压制。
美国自诩其金融市场的运作和监管机制为全球典范,上世纪80年代—90年代末,美国先后通过了一系列金融法律,最终实现了利率市场化、金融自由化、私有化和银行业的混业经营模式。混业经营提高了金融企业的效率,也把金融风险扩散到整个金融系统。危机之后,美国危机治理和金融监管的思路发生了重大转变:从2008年3月开始的《现代金融监管构架改革蓝图》,到2009年3月《金融监管改革框架》,再到刚刚通过的《多德-弗兰克法案》,三份金融监管改革方案的核心是注重提升美国政府的权威、注重扩大美联储的职能、控制金融资本的过度投机、监控衍生品交易、注重保护投资者利益。
其次,监管重点的不对称问题。从美国的改革思路来看,加强了对大型、具有系统重要性金融机构的监管,却忽略了对系统性风险的关注和监督。从宏观审慎监管的角度看,不仅要关注大型金融机构的风险,同样还需要关注可能影响到宏观审慎的一系列体制性因素。
再次,监管机构设置的不彻底。具体表现在:一是没有触及联邦监管与州监管并存的监管“二元”格局;二是不同的联邦层级监管机构仍然并存;三是没有动摇美联储作为伞式监管者的职能[3]。为新法案增加和放大了美联储的职能,但没有列明与其他机构设置的相互关系和协作机制。这样的处理使监管机构的设置不仅有叠床架屋的嫌疑,也为实施过程中机构的冲突的发生设下了隐患。新法案将美联储的货币政策置于国会的权杖之下,这将影响美联储作为中央银行的独立性,甚至严重削弱美联储“最后贷款人”的职能。
最后,相关制度实施的不彻底。尽管新法案内容详尽,触及金融业的各项业务。但法案对相关制度实施的具体内容涉及不多,留下了许多空白。如监管范围延伸至几乎所有金融领域但在金融机构高管的激励方式及其道德风险问题方面没有任何举措,不能从根本上遏制相关机构和从业人员的投机行为,未能平息民众对有问题金融机构和高管行为的不满。《纽约时报》认为,监管者需要做大量工作以填补新法案留下的空白,这或许又将是另一场持续数年的“战役”[4]。 （科教作文网http://zw.ΝsΕac.cOM编辑）
三、对我国金融监管改革的启示
金融危机的影响深远,触及各国经济。本次金融危机对我国金融业的危害较小,部分原因是我国金融业开放性不足,资本流动尚存在一定限制。但是,吸取国际金融危机的教训和国际金融监管改革的经验,对于完善我国监管体制以提高国际竞争力仍然具有重要意义。
首先,美国金融监管新法案在于实现监管方式由分散监管向集中性监管的转变,以降低金融市场的系统性风险。通过将具有系统重要性的金融机构、对冲基金、信用评级机构和金融机构薪酬政策等纳入监管范围,力图消除监管真空的改革举措,推动国际金融市场监管范围扩大。我国在事实上实行混业经营的情况下,金融机构同时经营多种业务或通过创新产品进行跨行业经营,而分业监管造成了监管主体的重叠与缺位并存。有必要通过设立制度化实体机构加强监管协调,在明确各监管机构的职责权限和分工边界的基础上,加强信息沟通和政策协调,做到监管覆盖的全面性。针对我国当前金融监管存在的薄弱环节,可以借鉴美国金融监管改革的经验,转变金融监管理念,树立“全覆盖”的监管理念。
其次,从美国的改革思路来看,其加强对大型、具有系统重要性金融机构的监管,对我国未来监管重点的确立也有借鉴意义。与西方发达国家不同,我国金融机构一直受到较为严格的宏观审慎监管,特别是一些具有系统重要性的大银行,一直受到多个主体相对严格的监管。因此,从宏观审慎监管的角度看,不仅要关注大型金融机构的风险,同样还需要关注可能影响到宏观审慎的一系列体制性的因素。坚持区分风险、分类监管的原则,强化对大型金融机构的监管.
另外,金融业的同质化经营模式可以说是导致系统性风险的重要原因之一。我国银行发展强烈地受到统一政策的影响和制约,同时各家银行从发展战略到客户定位等严重趋同,这加剧了金融体系中的顺周期性。鼓励多样化的金融机构的发展,发展多元化、异质化的金融业务模式和业务品种,构建多样化和多层次的金融体系,是改变这一状况的客观要求。
（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）
最后,国际化治理路径的趋同与合作。经济全球化带来了遍及世界各地的市场,全球化的金融市场也需要全球化金融监管的规则和合作。应当考虑对大型跨国机构采用统一监管标准,实现跨国监管合作。国际监管合作不仅是防范外源性系统性风险的重要措施,同时也有助于统一各经济体在金融监管改革上的尺度,避免其他国家和地区较为宽松的金融市场产生的风险发生转移。金融危机揭示了发达国家金融体系透明度的不足、宏观经济和监管政策协调的失败、普遍存在的监管套利行为以及金融服务行业的道德风险,也表明发达国家所一直倡导的金融架构和运作方式并不能完全为我国和新兴市场国家提供合适的标准,这便使得探索一种新的全球合作框架成为一种必需。利用金融危机后国际金融监管改革的新局面,加强与国际监管机构之间的沟通协调,了解国外金融市场发展的最新趋势和监管机构的最新动向,从而为国内市场的发展起到借鉴作用,避免国外金融风险向国内的转移和扩散[5]。
值得注意的是,《多德-弗兰克法案》