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金融全球化趋势下我国银行业的监管问题

2017-09-06 03:11 一、维护市场秩序：新形势下银行监管当局的重要任务 　　与国际惯例接轨，迎接全球化体现在我国中央银行的监管上，就是要大力维护一个既能保证金融体系的安全稳定，又有必不可少的市场秩序，以促进市场主体的正常。而当今我国存贷款市场70％以上份额属于四大国有独资商业银行的事实已清楚表明：在我国金融领域，垄断尚未打破，竞争不足的现状仍旧存在，公平合理的竞争秩序还远远没有形成。长期以来，中央银行对商业银行的监管倾注了过多的“关注”，对其机构的设立和市场准入、资金价格（利率、汇率、费率）、业务范围等多方面实施了较为严格的管制，并伴以信贷政策和强制性的投资限制，使得金融效率受到了一定的损害。这种监得过死、管得过严的局面事实上已与商业银行的商业化发展方向产生了较为突出的矛盾，使商业银行的经营行为扭曲，制约了商业银行向更高层次的发展。实际上，随着商业银行内控制度的逐渐完善，上市步伐的逐渐加快，部分银行已改制上市，商业银行自我管理、自我约束程度日益提高，其经营策略、内部管理以及国家中已有规范标准的金融行为等自有其董事会给予制定，而作为第三方的中央银行也不必再“多管闲事”，将主要精力用于制定“游戏规则”、监督商业银行是否有违规经营行为足矣。况且加入WTO后我国承诺将通过制定具体措施来调整金融管制思路，公布了推进利率市场化的计划时间表，这也要求我国金融监管势必要走上监管国际化之路，从限制竞争转向促进公平竞争和提高安全性并举，在保证金融业稳定的前提下，寻求保证金融业效率和稳定的最佳平衡点。世界各国的金融实践已经证明寻求国际间的监管合作是金融业体制改革的大势所趋。但由于和现实的诸多原因，考虑到转型和新兴市场方面我国现有金融正在日益增大，银行业不良贷款率居高不下，极少数甚至出现了支付风险，近年来国内多起金融机构倒闭破产事件也给我们敲响了警钟，若不加强监管也很可能导致我国金融风险逐渐转化为金融危机。因此，强化监管也必须成为我国央行进行金融监管的另一基调。当然，强化监管是以放松管制为基础的，强化监管并不是把放松了的管制又管起来或管得更严，而是强化那些不应放松和本应该管而尚未管起来的，使强化了的监管能顺应我国金融市场的目标化需要，以保证监管的效率和质量。　　二、监管均衡性和持续性：金融全球化对银行业监管的必然要求　　金融全球化的趋势还使得金融监管面临着众多的创新，它不仅体现在监管模式、监管方式上的变革，更多地还体现在监管的均衡性上。　　所谓监管均衡，它包含两层含义：第一层含义就是指监管当局在“监”与“管”的角色转换中，监督与管理应适当分离，前者应重于后者。而长期以来我国中央银行的监管是偏重于行业管理，“忽略”了监督，把管理行为视同于监督行为，变相弱化了监督的职责。从产权经济学角度讲，作为金融监管当局，它应处于第三者的中立位置上，不能既是管理者，又是监督者，那样容易滋生道德风险和监管效率的低下。事实上，我国的四大国有商业银行正是由于产权制度的不明晰才导致了其所有者、经营者、存款者与监管者四方之间角色的错位和相互关系的模糊性，监管当局（中央银行）不仅要注意风险的防范，还要指导商业银行的实际运作，而银行的经营管理者自身积极性却并未真正调动起来，这不能不说与中央银行监与管职责的重叠有着较大关系。　　纵观世界其他发达国家，其监管当局的监与管分别由不同的机构来操作。因为从法理上来讲，银行董事会是银行的决策机构，负责经营决策和提出合理化建议，如在美国，银行的经营管理是由自身的董事会负责，而银行以及储蓄性金融机构的监督则分别由财政部货币监督局（OCC）、储蓄性金融监管局（OTS）、联邦储备银行（FRB）、联邦存款保险公司（FDIC）以及州银行局（SBD）等多家机构共同承担。在英国，银行的经营管理也是由自身的董事会负责，而证券与投资委员会的职责在于对银行、证券公司和基金管理机构实行监督。　　监管的第二层含义则是指监管当局的监管要自始至终贯穿于对被监管者运行的全过程中，不仅要注重监管规划的制定、监管行为的实施，还要注重监管结果的落实，充分维护公平有序的银行竞争秩序。　　在监管当局事前监管上，主要包含监管规划的制订等方面。市场经济较为发达的国家，其金融业监管部门制度的短、中、长期发展规划同样在监管实施过程中具有了相当的准法律效应，如美联储制订的中期监管规划，在指导美国监管当局监管商业银行运作中就起到了较强的辅助性作用，具备了较强的威慑力。从客观上讲，我国加入WTO后，逐渐放松金融的部分管制势在必行，而这部分金融管制的放松是以加强金融监管规划的长期预见性为条件的。外资银行的大量涌入必然对我国现有的金融监管形成直接冲击和提出新要求，这更应突出我国中央银行监管规划的系统性、连续性和权威性，值得我国监管当局在制定“十五”期间金融业发展规划中借鉴。　　在监管当局事中监管上，监管重心应由市场准入向风险监管和市场退出方面转移，以切实维护金融体系安全。巴塞尔银行监管委员会提出的（有效银行监管的核心原则），要求强化银行业风险监管的同时，应进一步完善市场约束机制。不难看出，对银行的风险监管应是当今世界各国监管当局监管发展的方向。所谓风险监管，就是指根据银行资产质量、资本充足性、流动性、盈利性以及内部管理的评价，提高监管要求，及时有针对性地提出监管措施，最大限度地减少银行风险带来的损失。它偏重于事前防范。风险监管体现在我国中央银行具体监管事务中就是要逐渐由监管的第一阶段向监管的二、三阶段转换，即向商业银行开办的新业务所面临的市场风险和市场退出方面的监督倾斜。多年以来，我国银行业监管过分注重市场准入监管（即监管的第一阶段），而对风险监管尚处于探索阶段，对市场退出的监管几乎是空白，对商业银行新兴业务监管更是疲于应付，监管时滞性尤为明显，产生了一定的负面。如中农信、海发行等金融机构的市场退出最终仍是以中央银行的再贷款为代价才得以实施就是例证。这不仅弱化了中央银行基础货币的乘数效应，削弱了市场惩戒的约束机制，而且扭曲了市场主体的市场行为，助长了一定的道德风险，使市场产生错误预期。　　在监管当局事后监管上，应建立起激励和惩罚的双重机制，严格落实监管结果，树立监管当局权威。要形成一种机制，对于被监管者必须遵循监管的条件要求，否则其逃避管制的成本要远走高于由此而得到的收益，使其得不偿失而不得不收敛其“不轨”行为。由于我国尚缺乏有效的处罚标准，一些法规量性规定不足，许多具体事务和除了由于没有明确的法律依据，在实际运用中操作性不强影响了监管质量外，对违规违法行为的处罚过于简单（就是有明文规定的执行起来也往往大打折扣），相当多还停留在重轻处罚的层次上，监管当局权威受到一定程度的挑战。　　三、制度约束：金融全球化中我国监管当局面临的最大难题　　（一）信息披露机制不健全　　1999年6月巴塞尔委员会发布的《新资本充足率框架》，将信息披露作为确保银行资本充足的一个内在要求，要求银行应向公众披露资本结构、风险构成及资本充足率三方面的信息，监管当局（中央银行）也应促进被监管者提高信息披露质量，强制被监管者进行信息披露，并以此建立有效的市场约束机制。国外监管当局的通行做法是通过立法强制被监管者适时、真实披露应披露的所有信息，让公众知晓，并辅以严格的处罚措施进行惩戒。而我国银行金融机构在信息披露方面则严重滞后，尽管在此方面社会公众并没有更多迫切的要求，但这是建立在以国家的信用为担保的前提下。因为众所周知，一旦某银行出现了倒闭、破产，国家不会坐视不管。而加入WTO后，央行监管必然要与国际惯例接轨，向以市场约束的方向转变，外资银行同样会倒逼监管当局要享受与中资银行同样的待遇，而一旦外资银行由于信息披露的不真实导致了其经营的亏损、倒闭，难道也要监管当局进行补偿吗？ （二）现行监管法律体系不健全　　以1995年《人民银行法》出台为起点。我国银行监管走上了法律化、规范化的轨道。目前，已形成以《中国人民银行法》为核心，《商业银行法》为基础，各种银行监管规章制度相配套的银行监管法律体系，简称“六法一决定”。但应该看到，现行银行监管法律制度已经无法满足加入WTO后银行业对外开放，以及监管标准国际化趋势的需要。具体体现在：　　（1）《中国人民银行法》解决了对金融机构和金融市场监管授权问题，但其规定过于原则。应针对现行法律中的薄弱环节，尽快修改《中国人民银行法》、《商业银行法》及《外资金融机构管理条例》，完善金融机构市场退出准则制度，完善中小金融机构联合、兼并、重组的法律规范以及金融新业务中的法律制度（如商务在银行业上的运用等）。　　（2）《担保法》规定抵押物只能是不动产，而国外担保抵押形式很多，包括：信贷资产、实物资产、或有资产（应收帐款）等。　　（3）现行的处罚手段不适应风险监管需要。目前，中央银行对被监管对象的处罚手段包括：警告、罚款、赔偿损失、取消高级管理人员的任职资格、责令停业整顿、接管、吊销经营许可证和撤消等，其中，罚款是实际执行中运用得最多的强制性措施。由于法律规定的处罚限额偏低，相对商业银行违规所得来说，处罚金额无关轻重，因此，对处罚对象起不到预想的效果，使监管当局处于一个被动和尴尬的境地。　　（4）银行监管法律涵盖范围窄，与综合监管趋势不相适应。国外发达国家实施综合监管时，除对银行实施全面风险监管外，也需对银行的母公司及其境外附属机构实施风险监管。我国现行监管法律只授权人民银行在市场准入审批时审查股东资格，无权对银行股东财务状况实施审查，也无义务对商业银行附属机构进行监管。　　（三）监管的市场化、国际化步伐不适应银行业发展的需要　　随着国内银行内控制度的日益完善，加之上市步伐的加快，银行演变趋势必然是逐渐成为产权制度明晰、法人治理结构完善的商业银行。从目前国内现状看，首先，上市银行的监管主体呈多元化现象，若中央银行监管手段和方式市场化步伐依旧，将难以有效发挥其对上市银行的监管作用。其次，全球金融一体化的推进，世界各国金融监管领域的协调与合作得到加强，逐步形成了各国监管当局普遍接受的监管原则和标准。如巴塞尔银行监管委员会于1975年、1997年和1999年分别出台《对银行国外机构的监管》、《有效银行监管的核心原则》和《新资本协议》，这些文件虽不具有法律效力，但对各国银行监管的标准制定已经或正在产生广泛影响。我国即将加入WTO，该组织委员会文件——GATS及FSA协议中有关银行监管规则，如市场准入、国民待遇、透明度、最惠国待遇和发展中国家特殊待遇等，都是具有法律效力的国际条约。目前我国监管的国际化水平较低，加入WTO后必将给监管工作带来极大的挑战。　　四、监管国际化：构建具有特色的银行业监管新框架　　（一）积极培育适应我国市场新秩序的监管模式　　对于转型国家和新兴市场国家的金融监管究竟适合哪种监管模式，在全球经济界仍是仁者见仁，智者见智。笔者认为，由于转型国家和新兴市场经济国家其商业化进程还较为短暂，金融业发展还处于相对稚嫩阶段，而往往欠发达国家央行行使商业银行最后贷款人的职能又较发达国家更为充分，一身兼二任，既扮演金融监管的角色，又执行货币政策的目标，这有助于在发展中规范商业银行的种种“不良”行为，尽量降低其在转型中的金融风险和机会成本，积累监管经验，维护金融业的稳健运行。我国目前仍处于发展中国家，金融监管实行分业监管是基本适合当前国情的。但随着金融全球化趋势的进一步延伸，世界银行业的经营模式也将发生根本性的转变，从分业经营向混业经营转变是大势所趋，银行监管相应也将发生转变。　　综观西方发达国家的金融监管，其监管体制改革正由分业监管向综合监管的模式转变。美国自1999年通过《金融服务化法案》后，金融监管当局的监管合为一体，实施混业监管的策略；德国财政部所属的三个各自独立的金融监管部门（联邦贷款监督局、联邦保险监督局及联邦股票交易监督局）也合并成德国联邦金融市场监督局；日本大藏省也是单独列出一个专门机构从事对该国金融市场的综合监管。目前我国入世在即，外资金融机构的大量涌入将使我国的金融监管面临更严峻的挑战。“治已病易，治未病难”，因此建议我国金融监管当局应密切关注金融市场发展中出现的新情况、新特征，积极培育适应我国金融市场新秩序的监管模式。　　（二）培育银行监管的微观基础，坚定监管市场化和国际化步伐　　我国有效的银行监管应强调监管成本最小化和监管效率最大化原则，减少监管当局的审批环节和高成本的检查活动，充分发挥银行和中介机构监督管理的作用，明确银行信息披露责任和范围，建立健全市场约束机制。同时，应引进和国外先进的银行监管经验、工具和手段，适应国际惯例，使监管工作和银行运行与国际接轨。同时，加强与外资银行母国监管当局联系，加强国际监管合作，提高银行监管的有效性。　　（三）监管重点后移，着力维护金融市场秩序和银行体系安全　　在金融监管日益严格的今天，金融机构通过不断进行金融创新来逃避监管。在金融监管与金融创新之间的动态博奕中，监管对象将削弱内部控制机制，加之我国信用意识薄弱，金融市场环境不佳，银行内控制度约束作用更加弱化。因此，监管当局应尽快实现银行监管重心由市场准入向风险管理和建立退出机制转移，督促银行采取有效措施，防范和化解潜在的金融风险，保持资本充足，提高抵御风险的能力；同时评估金融创新的风险状况，控制金融创新风险，减少和消除银行风险的传染，确保银行体系安全。　　（四）加强监管长期规划，实现持续性监管　　我国即将加入WTO，随着外资银行大量进入，国外资本进入我国渠道将变得畅通，这对监管工作规划提出了更高要求。建议将银行监管规划纳入我国“十五”规划当中，强化监管工作的持续性和预见性，对潜在的金融风险能做到防范于未然。　　（五）完善监管法规，实行管、监分离，突出监督的重要地位　　进一步完善《中央银行法》及相关法律法规，突出监督重点。明确中央银行监管工作的权利和义务，商业银行应承担的市场风险，央行承担信用风险（即流动性风险）和法律风险（即法律赋予央行的救助职责）。细化《中央银行法》中的监管规则，提高可操作性。同时，对诸如金融控股公司监管、B股外汇监管和上市银行监管等重大，应制定相应的监管法律法规，明确多个监管当局的权责，实现“三方”协作联动，消除监管盲点。