地方公共机构债券融资制度的国际比较及启示(4)
2017-09-16 02:17
导读：——以美国市政债券与日本地方债券为例 三、日本地方公债与美国市政债券——不同类型地方债券制度的系统比较 日本的地方公债制度代表了中央集权性
——以美国市政债券与日本地方债券为例 三、日本地方公债与美国市政债券——不同类型地方债券制度的系统比较 日本的地方公债制度代表了中央集权性国家地方债券过程中的某些过渡性债券市场制度安排，而美国的市政债券代表着分权制国家的地方债券市场制度。对两种制度安排进行系统的比较，具有十分重要的和政策含义。
（一）地方市政机构债券制度的基本概念 从发行主体角度来看，日本的地方债券和美国的市政债券的发行者都是地方公共部门或其代理机构等提供地方性公共物品或准公共物品的机构。但从严格的意义上来说，日本的地方债券是从债券的性质方面来界定的，从而从逻辑上同时给出了偿还责任的认定。美国的市政债券是从偿还责任的角度来定义的概念，因此，市政债券并非完全的政府债券，也许正因为如此，没有称为地方政府债券。 从内部构成来看，日本的地方债券划分为地方公债与地方公企业债两种基本类型，美国的市政债券主要分为一般责任债券和收入债券两种基本类型。地方公债和一般责任债券是真正的政府债务，直接表现为地方政府的直接债务；而地方公企业债和收入债券既具有部分政府债券的性质，也具有部分企业债券的性质，因此，并不构成政府的直接债务，但无疑是政府的或有债务。从一般的数量比例来看，日本地方公债和地方公企业债的比例大致为5：1，而美国一般责任债券与收入债券的比例结构大致是37：63.相对而言，日本的地方公共团体承担的直接债务比例比较高，因政府担保而形成的或有债务比例相对较低；而美国地方市政机构承担的直接债务比例比较低，因政府担保而形成的或有债务比例较高。 从债券募集与交易方式来看，无论日本的地方债券还是美国的市政债券基本上是以私募方式募集的，以公募方式募集的比较少。其交易基本上在柜台市场进行，在交易所市场交易的比较少。从交易的性质来看，日本地方债券的发行则带有一定的财政转移支付及互助性质，不完全是真正意义上的市场活动，只有占地方债券的30-40%的以公募方式发行的大都市债券和以非公募方式发行、但通过证券公司买卖的地方债券的发行交易属于真正意义上的市场行为。美国市政债券发行和交易属于真正的市场行为。
（二）地方市政机构债券的发行审核或批准 从各国地方公共团体或其代理机构债券的发行程序来看，一般都需要经过立法或有关政府机构的审批。在中央集权制国家，由于上下级政府之间存在明确或暗含的、道义或传统的关系，上级的事权往往成为下级的当然事权，而下级的债务不可避免地成为上级的或有债务，上级往往成为下级的债务的“兜底者”即最后承担者，道德风险的存在使得地方政府倾向于多负债，甚至故意负债。地方政府及其代理机构发行债券，不仅要本级愿意或同意，还需要经过上级政府的批准或审核。因此，日本地方公债发行需要经过负责地方自治事务的总务大臣或都道府县知事。 在美国等分权制的国家，地方政府只对本级立法机构负责，不对上级行政机构负责（实际上无上级可言）。是独立的财政和民法主体，独立承担财务责任，上级不是也不可能成为地方政府债务在法律、道义方面的最后责任人，因此，地方政府或其代理机构发行债券一般只需要经过议会的审批或公众的投票同意。由于美国的市政债券是以当地纳税人的一般税赋为保证的，地方政府在决定发行一般责任债券时，一般需要选民的投票同意或议会的审查批准。究竟是公众投票还是议会审批，具体情形取决于该州法律的规定。
（三）地方市政债券的偿还机制 到期偿还是任何债务性融资区别于股权性融资和服务性收入的必然要件。发达国家的实践证明，地方市政机构筹资模式的成功不在于市政机构融资方式的选择，而在于设计出比较切实可行的偿还机制安排，并创造稳定宏观、借款人和贷款人权利明确、补救措施有法律保障的环境。地方政府发行的市政债券偿还资金，从理论上看存在两种来源：即发债资金投入项目的收益和税收收入。具有一定收益的项目可以依靠项目收益来偿还，大多数所谓“收入债券”就是以此为依据而设计的制度安排。而投资于非赢利项目的债务偿还则需要主要依靠政府的税收收入，要求发行市政债券的地方政府必须有比较健全的财政状况而稳定、充足的税收来源，一般情况下的可行的制度安排是在分税制建立过程中将财产税作为地方主要税种，从而使地方政府以财产税作为市政债券的偿还保证。 日本作为中央集权制国家，由于上级的法律或道义事权往往成为下级的当然事权，下级的债务不可避免地成为上级的或有债务，上级不得不成为下级债务的实际上的最后承担者，因此，在日本实际上存在着双重保证的偿还机制安排。地方政府作为债券发行或担保者是第一次、法律和制度的偿还人，中央政府成为二次的、行政和道义上的偿还人。事实上，在日本的金融体系中，存在着明显有别于美国的金融风险分散机制安排相反的金融集中机制，而地方债券市场的这种安排，实际上又形成了财政风险的集中机制。如果考虑到财政是金融机构真正的最后顺序的“最后贷款人”（中央银行是法律、制度和第一顺序的最后贷款人），因此，日本模式实际上具有集中金融风险和财政风险的机制安排。正因为如此，日本财政的赤字率持续居高不下。 从分权制国家的经验看，美国、英国、澳大利亚等许多英联邦国家都将地方主体税种设为财产税。一般责任债券的投向基本上是公路、垃圾处理等非盈利性项目，虽然一般不能直接产生收益，但实际上通过增加城市的土地价值的正外部性而形成收益、并产生政府的间接收入。因为政府作为投资主体，从理论上应该享有投资收益和剩余索取权，通过开征财产税，政府分享由于公共设施投资带来的城市土地等财产升值的部分收益，为市政债券偿还形成基本对应的可持续的税收来源。从正反馈的角度来看，以财产税作为主要地方税种的分税制安排，既可以引导地方政府关心地方市政建设，又能够削减地方政府的财务压力和由此导致的短期行为，形成良性发展机制。美国的地方政府受立法机构有效监督，财政与融资部门相互分工，形成了有效的债务约束机制，债务规模有一定的限制和约束。
