地方公共机构债券融资制度的国际比较及启示(5)
2017-09-16 02:17
导读：四、不同类型地方公共机构债券制度对发展债券市场的启示 近年来，我国的城市化水平不断提高。尤其是在全面建设小康社会、走新型化道路的战略目标
四、不同类型地方公共机构债券制度对发展债券市场的启示 近年来，我国的城市化水平不断提高。尤其是在全面建设小康社会、走新型化道路的战略目标确定之后，全国各地城市化进程进一步加快，城镇建设进一步提速。为了解决快速城市化进程中地方市政建设面临的资金缺口和融资困难，一些专家借鉴国外经验，提出了允许地方市政机构发行债券融资的建议。在此背景下，探索发展地方市政机构债券融资制度的建议需要认真考虑和对待。国外地方市政机构债券融资的经验需要我国认真和借鉴。
（一）发展地方改革机构债券市场的基础性制度安排 从地方政府或其代理机构债券融资制度的情况来看，各级政府间财权事权的合理划分、有效的约束与监督机制和明确的偿还与救援机制是地方市政债券市场发展的基础性制度安排。我国能否发展地方公共机构债券市场要看是否具备基础性的制度安排。 1.中央与地方的财权与事权划分要比较合理、明确和规范。我国现阶段中央与地方的事权和财权划分仍然不够规范，地方政府职能定位仍不尽合理，地方财政负债缺乏强有力的制度约束，我国地方财政不独立，预算约束是软的，在父爱主义问题没有从制度上根本解决之前，地方政府并不是真正“负责任”的债务人，中央财政往往不得不成为地方负债的最终债务人。加之一些地方政府尤其是部分县乡政府的隐性负债已经比较高，地方政府发行公债性质的债券融资的必要制度条件并不具备。 2.要有比较有效的约束与监督机制，尤其要有比较好的透明度和信息披露要求。我国地方内部不仅没有形成合理的监督和制约机制，由于当地居民对发展经济、改善市政基础设施的强烈愿望、地方领导人强烈的政绩倾向，债务期限与任期制的不匹配、偿债责任的不明确和地方政府和立法机构的合谋，以致地方政府缺乏足够硬的债务约束，反而存在内部合谋以便从上级直至中央获得更多好处的强烈冲动，发行地方债券存在比较大的道德风险。在目前地方政府普遍负有比较大的隐性债务的背景下，地方财政的透明度难以提高，对一般责任债券的信息难以预期和评级。鉴于比较有效的约束与监督机制短期内难以形成，从法律上允许地方政府发行债券的条件并不成熟。 3.债券发行者的财务状况要比较健全，且要有比较明确的偿还与救援机制。我国目前地方政府债务负担普遍比较大，财政状况不甚理想，债券的偿还将面临极大的压力，加上包括地方政府在内的政府信用方面也存在一些问题。而地方债券一般是在地区范围内发行，购买者一般是当地投资者，债券流通也在地方范围内进行，地方投资者对地方财政状况、政府信用比较了解，使得地方政府债券的发行面临严峻的市场考验。考虑到我国中央与地方财权、事权的划分以及地方财政体制的特征，鉴于近期体制和制度条件不可能有大的改变，下一步修改有关法律允许地方政府发行债券的可能性不大。
（二）中国地方公共机构债券市场发展战略模式 从行政体制改革和债券市场发展的大方向来看，地方政府或其代理机构作为一级财政或独立法人，应该具备举债融资的权利。如果有需要并符合一定的条件，应该可以允许其发行债券进行融资。建立我国的地方政府及代理机构债券制度，在体制和机制上可以借鉴美国市政债券的发展经验，在概念方面日本的地方债券更适合我国国情。国外的历史证明，国债市场发展比较容易，市政债券市场发展仅次于国债市场，而企业债券市场和住房抵押债券市场发展需要比较长的时间。从理论上来说，我国发展市政证券可以由两种不同的思路和战略，一种是先进行整体设计论证，待条件成熟后整体突破。一种是可以先从条件比较成熟的债券品种先行突破，循序渐进。从目前的实际情况来看，虽然发展地方市政建设债券的客观需要越来越强烈，并且也具备了一定的条件，但目前全面大规模发展地方政府或市政证券的可行性仍然不完全具备，需要也只能按照循序渐进的原则逐步发展。
