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公共财务治理与政府财务报告改革

2017-11-01 03:37 「摘要」本文根据政府财务报告主要反映政府财务受托责任和财务受托业绩，并为上级政府、政府主要官员、审计机关、监视机构提供政府财务信息，以及近年来公共部分存在一系列财务治理的客观现实，拟从报告主体内部治理的需要出发，阐述公共（部分）财务治理对政府财务信息的需求，提出改革政府财务报告的基本思路，以促进公共（部分）财务治理水平的进步，并推动政府对外财务报告的改进。　　「关键词」公共部分　财务治理　政府　政府财务报告　　2004年6月23日，李金华审计长在向十届全国人大常委会十次会议所做的审计报告中，再次表露了政府公共部分财务治理中存在违法、违规、违纪和公共资金使用效益低下、损失浪费严重等一系列题目。一石激起千层浪，自审计报告公布后，政府公共部分财务治理题目成了媒体报道、公众议论的焦点。这促使我们思考，如何解决政府公共部分财务治理中存在的题目，以使政府取信于大众，取信于纳税人。　　一、关于公共（部分）财务治理　　1.关于公共部分。公共部分（Public Sector）也称为公共组织（Public Organization）。根据国际通行的分类，部分分为私人部分和公共部分。其中，公共部分是指以公共利益为目标的非营利的政府部分和非营利组织，或第一部分和第三部分。国际会计师联合会（IFAC）则把公共部分定义为国家政府机构、区域政府机构、地方政府机构以及相应的政府主体（如机构、团体、委员会和）。按照上述定义，的公共部分除政府自身外，还包括政府拥有或控制的实体，如国有企业或机构。在市场中，国有企业应以贸易定位，以便能够获利。基于这种考虑，国有企业在企业治理上必须有自治权并且实行公司化。因此，国有企业的财务治理应采用有别于政府部分的做法。但是，广义地说，它们还是属于公共部分。　　2.关于公共（部分）财务。公共财务（Public finance）也称为公共部分财务（Public Sector finance）。然而，财政界更倾向于称它为公共财政。这不仅仅只是字面的不同，应该说它们之间有必然的联系，但也有根本的区别。传统的财政学把财政称为国家财政或政府财政，而公共（部分）财务（与下文中“公共财务”或“公共部分财务”含义相同）则称为（国有）企业财务和事业行政单位财务。财政治理既包括预算治理、税收治理，也包括（国有）企业财务治理、基本建设财务治理、事业行政单位财务治理以及预算外资金治理（李建发，1999）。市场经济体制确立后，我国致力于建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体系，公共财政是公共财务的基础。按照前面的定义，政府行政部分、事业单位以及国有企业的财务可称为公共财务，它是公共财政的重要组成部分，它们之间的联系是不问可知的。但是，公共财政与公共财务之间的区别也很明显。公共财政突出“政”字，它侧重于政府层面，可以从、政策的角度理解，并具有政治性（目标在于维护社会稳定、促进社会公平）、政策性（围绕党和国家的方针政策）、年度性（以财政年度为基础）、无穷性（进不敷出时可举债）和单一性（只从货币角度）等特征。相比之下，公共部分具体花钱办事，公共财务更应突出“务”字，侧重于部分、机构层面，可以理解为钱或资金方面的事务，具有经济性（兼顾效率与公平）、技术性（政策实施技术）、持续性（长期性）、有限性（预算额度的限定）和综合性（从价值角度）等特征。应该说，公共财政与公共财务的区别就象公共财政学与公共经济学的区别一样，前者关注财政收支本身的题目，后者则关注财政收支的经济及公共部分经济行为的公道性等题目。不过，公共经济学从宏观层面考虑，而公共财务更侧重于微观层面考虑。　　3.关于公共（部分）财务治理。既然公共财务与公共财政之间既有联系也有区别，那么公共财务治理就必须解决“管什么”“如何管”的题目。应该说，政府公共部分代表国家意志、受社会公众委托，依法履行公共事务治理、提供公共服务（公共物品）职能，行使公共资源筹集、使用和治理权力，形成委托-代理关系，产生广泛的公共受托责任。从财务的角度，政府公共部分应依法履行筹集和使用公共资金，不断进步公共资金效率，保全公共财产，保护公共财务安全等财务受托责任。所以，财务受托责任是政府公共部分最主要的受托责任，加强财务治理则是强化财务受托责任的重要手段。　　关于公共财务治理“管什么”的题目。我们以为，当前，公共部分（代表政府）主要只对公共预算、公共收进和公共支出进行治理。或者说，把公共财务治理与公共财政治理等同起来，只关注财政年度公共资金筹集、分配、使用的合规性，所以，政府公共部分财务治理侧重于年度财务收支。至于年度以外或财务收支以外的财务活动基本上没有管，或没有履行应有的财务受托责任。这突出表现在公共资金按预算规定从财政部分拨出后就记录为财政支出，至于拨出往的钱如何使用、使用的结果如何，就在财政部分的治理视野中消失了。这样，作为主管公共财政、公共财务活动的政府部分就根本无法向公众提供全面、完整的财务活动情况和财务状况的信息。由于缺乏必要的财务信息，财政部分难以把握公共资金的来龙往脉，更谈不上对其进行治理了。公共财务治理主要公共资金如何流进各个公共机构、如何在机构内活动以及如何流出的全过程（B.J.Reed，Jhon W.Swain，1997）。我们以为，公共财务除了应对公共收进、公共支出和公共预算进行治理外，还必须把政府公共部分相关的财务活动统统都管起来。具体地说，还应当包括公共资金治理、公共（行政）本钱治理、公共投资治理、公共财产治理、公共债务治理、公共部分绩效治理等。　　至于公共财务“如何管”的题目，我们以为，公共财务固然是公共财政的重要组成内容，且在市场经济环境下应当鉴戒企业财务治理的做法，但公共财务治理不同于公共财政治理，也有别于企业财务治理。当前，我国公共财务治理似乎走进了误区，该作为公共财政治理的却采用了企业财务治理，而该按企业财务治理的却当作公共财政来治理。按公共财政的方式治理公共财务，就会养成不计本钱、不讲效益、不顾风险的恶习，造成公共资源浪费、公共资金使用效益低下、公共财务风险加大；若按照私人部分（企业）的方式治理公共财务，就会迷失非营利的组织目标和财务方向。　　看来，公共财务究竟如何管确实令人困惑。我们以为，按照新公共治理思路，以公共利益最大化为目标，以公共财政治理为基础，鉴戒企业财务治理技术，针对公共部分财务活动特点和，应当：（1）转换理财观念，把政府公共部分视为独立的经济主体，遵循非营利的组织目标开展财务活动；（2）增强本钱效益意识，理性地从事公共财务活动，切实加强行政本钱治理，进步行政效率和公共资金效益；（3）明确受托人身份和公共财务受托责任，按照预算限定，加强财务预算治理，强化财务责任，防范公共财务风险。（4）按照新公共治理理论，引进财务治理技术方法，切实进步公共财务治理水平。（5）根据公共部分所有者缺位、治理结构缺陷和治理者普遍存在的道德风险及逆向选择现象，建立健全财务法规制度、完善财务程序和手续、严格财务开支标准。（6）建立健全内部监视、社会监视、审计监视“三位一体”的财务监视体系，进步公共财务活动的透明度，主动接受社会公众的监视，提倡公众参与公共财务治理。