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新公共治理与政府财务信息表露思考

2017-12-03 03:38 「摘要」随着我国市场体制的逐步完善以及加进WTO的，新公共治理在我国经历了从到实践的过程。我国新公共治理的聚焦点在于建设高效率的政府、***的政府和公然的政府，这一实践特点对我国政府财务信息表露提出了新的挑战。如何改进政府财务信息表露是本文探讨的主题，但不容忽视的是政府财务信息表露的改进面临着本钱与经济本钱的压力，所以政府信息表露的发展与完善只能是一个渐进的过程。　　「关键词」新公共治理　政府　财务信息　信息表露　　20世纪70年代中期以后，英国以及其他经合组织成员国纷纷掀起了政府改革运动，这些改革运动被称作“新公共治理”运动。，新公共治理运动已席卷全球，我国也正在酝酿和进行深化公共行政体制改革的试点。新公共治理涉及到政治经济生活的各个方面，尤其对我国政府财务信息表露提出了新的挑战，如何改进现状、迎接挑战，是一个值得深进探讨的。　　一、新公共治理理论与实践　　“新公共治理”主义主要是由上世纪初发展起来的古典泰勒主义的治理原则所构成，即夸大贸易治理的理论、、技术及模式在公共治理中的。德国学者GernodGruning指出，新公共治理的“确凿无疑的特征”至少包括20种，即如下表所示（朱仁崎、彭黎明，2003）：　　另外还有预算/支出的约束、Jurisdicious的理性化、政策与评估、规制的改进、行政结构的理性或流水线化、***化与公民参与等特点。　　20世纪80年代以后，伴随着全球化、信息化以及知识经济的来临，政府改革的浪潮不仅席卷了西方各国，而且在转轨国家、新兴国家和大部分发展家也出现了同样的改革趋势（赵景来，2001）。我国学者也结合我国实际情况对新公共治理理论进行了深进并取得丰富的成果。国内学者陈振明在《评西方的“新公共治理”范式》一文中，将“新公共治理”或“治理主义”的研究纲领或范式特征回纳为以下八个方面：（1）夸大职业化治理；（2）明确的绩效标准和绩效评估；（3）项目预算与战略治理；（4）提供回应性的服务；（5）公共服务机构的分散化和小型化；（6）竞争机制的引进；（7）采用私人部分的治理方式；（8）治理者与政治家、公众的关系的改变。　　我国对新公共治理的研究并未完全停留在理论阶段，也逐步运用于实践。这主要是由于我国市场体制的逐步完善以及加进WTO背景下公共治理发展的需要。中心编委已确定广东的深圳和顺德、福建的晋江、浙江的上虞和青岛的阳城5个市（区）作为全国深化公共行政体制改革的试点，为全国新一轮的改革探路。从我国新公共治理发展的实践看，具有两个突出的特点：一是加进WTO这一性事件对新公共治理实践起了极大的推动作用。（罗辉等，2002）“在WTO规则下，政府不再是单一的公共服务主体，其职能中管制、审批部分的权力将大规模开释甚至取消，而信息资源的公然发布程度和贸易政策、法规透明度的进步，使政府内部结构变革成为必然”。二是新公共治理得以发展的社会基础在于公民***和参政意识的不断进步。（薄贵利，2000）“历史和现实都证实，假如没有公民参与，公共权利的运行就可能偏离社会公共目标，甚至导致公共权力的异化现象”。　　在上述两股气力的推动下，中国新公共治理的聚焦点在于建设高效率的政府、***的政府以及公然的政府。新公共治理从理论到实践都夸大政府的绩效，不仅政府自身需要评价其绩效，社会公众作为政府财务资源的提供者，不仅有义务且有权利来监视政府的运营效率。政府绩效评价是对政府整体运营效果的综合评价，也是考察其受托责任履行情况的核心。　　二、新公共治理实践对政府财务信息表露的潜伏要求　　政府究竟应怎样提供信息以及提供什么样的财务信息直接表现在政府财务报告目标之中。根据我国1997年出台的《财政总预算会计制度》第十二条规定，“总预算会计信息，应当符合预算法的要求，适应国家宏观经济治理和上级财政部分及本级政府对财政治理的需要”；1998年2月正式发布的《行政单位会计制度》第十二条规定，“会计信息应当符合国家宏观经济治理的要求，适应预算治理和有关方面了解行政单位财务状况及收支结果的需要，有利于单位加强内部财务治理”；我国上述政府财务报告目标的共同特点在于夸大了政府相关部分和组织内部对财务信息的需求，而在很大程度上忽视了社会公众乃至其他利益相关者对会计信息的需求，这显然与新公共治理的实践以及其精华不相符。在新公共治理实践的推动下，社会公众的权利意识、法律意识和参与意识都明显增强，充分考虑公众对政府财务信息的需求，是政府财务信息表露的一个基本出发点。根据普雷姆詹德的观点（普雷姆詹德，1996），社会公众需要政府财务信息的目的在于：（1）在选举时作为对政府业绩评价的依据；（2）运用政府财务运行状况的信息作为个人财务决策的基础。　　将政府绩效评价和社会公众利益结合在一起，新公共治理对政府财务信息表露提出了以下几个方面的挑战：　　1.从信息表露整体模式而言，需要较高的信息表露的透明度（transparency）。政府财务信息透明度应从两个方面理解：一方面是财务信息的公然性，政府应公然表露可靠与及时的财务信息，有助于信息使用者评价政府的财务状况和业绩、运营活动以及财务风险。政府财务信息应通过相关媒体对外公然表露，使得财务信息需求者可以从不同渠道方便而及时地获取。透明度的另一个方面是明晰性，公然表露本身并不必然导致透明，政府所提供的财务信息还必须清楚明确和易于理解。普华永道（PriceWaterhouse＆Coopers）在其2001年发布的“不透明指数”报告中，将“不透明（opacity）”概念定义为：在贸易经济、财政以及政府会计监管等领域缺乏清楚（clear）、正确（accurate）、正式（formal）、易于理解（easilydiscernible）、普遍认可（widelyaccepted）的惯例。高透明度意味着财务信息使用者能够“通过现象看本质”，即政府公然表露的信息，应能够使其使用者相对比较轻易判定政府的财务状况、运营业绩和潜伏的财务风险。假如只能看到现象，而难以看到政府财务实质，则公然表露也就失往了实际意义。　　2.政府财务信息表露内容要具有完整性和充分性。全面公道地评价政府的运营业绩，还必须依靠完整而充分的财务信息。完整性是指政府应该提供反映政府所有资金的运动状况及其结果的财务信息。政府性资金不仅包括财政性资金（一般预算、基金预算、专用基金和财政周转金），还包括社会保障金、对国有投资以及国家债权债务等。排除其中任何一个方面，政府所提供的财务信息都将是不完整的，也就无法正确反映政府的运营业绩和受托责任的履行情况。充分性是指政府应通过财务报告表露更多的财务信息，即充分表露。政府财务报告应当提供广泛的财务信息，任何可以真实表述事实和状况的重要信息都不应当省略，任何将产生误导的信息都不应当纳进。　　3.新公共治理对政府财务信息的相关性也提出了挑战，即政府财务报告应提供更多的对评价其业绩以及对资源提供者进行决策有用的财务信息。在《国际公立单位准则第1号》中阐述“假如信息能够评估过往、现在或未来的事项，或确认、纠正过往的评估结果，则此信息是相关的”。实际上相关性包含其他很多质量特征，比如及时性、可靠性。从一般意义上讲，相关性的财务信息实际上非常广泛，甚至还包括一些非财务信息。