国家所有者的贸易化：模仿机构所有者(4)
2017-08-11 03:23
导读：全民对国家的软约束的一个直接后果是，国家可以用全民的资产往追求其它自以为合适的目标，而不在乎投资回报率。具体表现在财务方面，国家从全民那
全民对国家的软约束的一个直接后果是，国家可以用全民的资产往追求其它自以为合适的目标，而不在乎投资回报率。具体表现在财务方面，国家从全民那里获得的资本不存在那种由合同界定的融资本钱，国家不必担心自己的投资回报率太低，无法覆盖融资本钱。因此，“门槛回报率”概念对国家没有什么实际约束力。同样一个项目、企业，一个机构投资者会由于回报率低于融资本钱而拒尽投进，但国家却可能会投进。机构投资者不会赞成一个完全没有经营治理才能的退休政客做公司董事；而国家则可以不在乎任何回报率方面的代价，把他任命为董事，作为给他的一个“金降落伞”。更一般地说，全民对国家的软约束使国家可以不必追求利润最大化，从而使它对国有企业的干预成为可能。在国家对国有企业保持充分控制的条件下，政治干预的结果就是国有企业自身的政治化、目标多元化，从而“非贸易化”。它们与私人企业公平竞争会处于劣势，当然就在所难免。
由此看来，要想使国家的行为模仿机构投资者，必须解决两个方面的。第一个也是最根本的题目是，必须制造出来自原始投资者的对国家的硬约束，使国家面对明确的融资本钱和必须实现的门槛回报率。只有这样，当国家偏离利润最大化目标时才能感受到其本钱和约束，从而变得比较困难。其次，国家作为为全民治理资产的一个机构，必须面对来自其它资产治理人的竞争。
制造硬约束的基本途径之一，是恢复所有权的排他性。比如，捷克的购股证私有化的第一阶段，向全体公民无偿分发可以用来购买国有企业股份的购股证，实际上就是把全民资产均匀分配给每一个公民。假如设想把整个国有部分“改制”成为一个超级公司，让每一个公民都变成这个超级公司的个人股东，参与分红，也相当于把分红权无偿分配给了每一个公民。
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比这样的设想更接近现实的是，把国家在国有企业的股权变成养老基金，然后把全体或部分公民变成养老基金的受益人。[注]不过应该看到，不能以为只有把公共财产“量化”到个人才能制造硬约束。公共财政体系内的财产在任何国家都不可能量化到个人，但通过适当的政治体制，例如每年的预算编制过程，仍然可以制造出硬约束。因此，制造硬约束还有第二种途径，就是通过政治体制，明确国家经营国有企业的单一目标，并强化全民对国家的约束力。
可以看出，这两种途径是可以相互替换的。假如一种途径比较有效，另一种途径就变得不那么必要。
如何制造竞争？基本的途径之一，是要在公共财政和国有企业部分（包括国有机构）之间建立一道防火墙，只留两条管道和两个阀门，对通过这两个阀门的资金活动进行严格和透明的治理（图2）。其目的是，使国家不能利用自己在公共财政体系中的筹资能力来软化国有企业部分的预算约束。这两个阀门控制两项主要的资金活动：一是从国有企业部分向公共财政的资金活动，首要的是国有股权的分红；二是反方向的活动，主要是对国有企业部分的投资和补贴，包括对国有金融机构不良资产损失的弥补。假如对这两个方向的资金活动能够有严格的、公然透明的控制，国家作为国有企业的所有者就有可能必须面对更大的筹资压力，使国有企业不得不在资本市场上与其它企业一起竞争有限的资金，包括银行贷款。
面对追求利润最大化或投资回报率最大化的压力，以及对流进国有部分的公共财政资金的严格控制，国家在行使其所有者职能时会越来越感觉到必须放弃在一部分企业中的控制权，或者完全退出，或者使自己成为财务投资者，而将有限的资源集中起来治理好少数自己决定要继续控制的企业。这样，国家作为所有者就可以逐步使自己贸易化，越来越接近于贸易性的机构投资者的行为模式。
（转载自中国科教评价网http://www.nseac.com） 注释：
[注]例如玻利维亚的“资本化”改革就把国有中的国家股权用于解决养老保险。见张春霖（1999）。
