中国高职教育改革与发展的回顾与反思：政策文
2017-09-20 06:23
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摘 要：从政策文本分析的视角，对我国高职教育发展
摘 要：从政策文本分析的视角，对我国高职教育发展所经历的提出倡导、调整改革、制度建设与特色化创建四个阶段的内容及得失进行了回顾和评析。在此基础上，对我国今后高职教育政策的趋势、内容及制定等进行了反思与建议。
关键词：高职教育；教育政策；文本分析
政策是影响高职教育发展的一项重要因素，我国高职教育的政策导向、政策举措等深深地影响了高职教育的发展样态。本文基于政策文本的剖析，按照政策的目的、政策出台动因、政策的实施及评价之框架，对我国高职教育二十多年来改革与发展的历程进行回顾和评析，在此基础上，对未来高职教育政策的制定及实施进行反思并提出建议。
一、高职教育的提出和鼓励发展时期(1978-1990)
这一时期主要的政策文本有：《国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告》（简称《报告》）、《中共中央关于教育体制改革的决定》（简称《决定》）。
这些政策文本主要是提出和鼓励发展高职教育。《报告》要求：“积极提倡大城市、经济发展较快的中等城市和大企业举办短期职业大学。”还“建议短期职业大学规模不宜过小”。《决定》规定：“以中等职业技术教育为重点，……同时积极发展高等职业技术院校。”“高中毕业生一部分升入普通大学，一部分接受高等职业技术教育。”
当时提出和鼓励发展高等职业教育，主要是基于经济建设的背景。党的十二大提出在20世纪末实现工农业年总产值翻两番的奋斗目标，党的十二届三中全会又做出了经济体制改革的决定。因此，我国的社会主义现代化建设急需“数以亿计的工业、农业、商业等各行各业有文化、懂技术、业务熟练的劳动者”、“数以千万计的具有现代科学技术和经营管理知识，具有开拓能力的厂长、经理、工程师、农艺师、经济师、会计师、统计师和其他经济、技术工作人员。”但是，“经济建设大量急需的职业和技术教育没有得到应有的发展”，“我国的职业教育无论规模、规格和质量……在整个教育事业中仍然是很薄弱的环节”。
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上述政策颁布后，取得了较好的效果，表现在： (1)短期职业大学发展迅速。短期职大在20世纪80年代初仅有几所，1986年达到了126所。其中经济较为发达的江苏省1985年拥有16所职业大学，成为全国高职教育的主要力量。(2)国家进行了高等职业技术院校的建设试点。1985年原国家教委分别在原上海机电技术学校、西安航空工业学校、国家地震学校基础上批准建立了三所五年制的高等技术专科学校。1990年，又在邢台军需工业学校的基础上，建立了邢台高等职业技术学校，进行了不同办学模式的试点。(3)国家在大专院校和研究机构进行高职教育的试点，以解决中等职业技术教育的师资问题。从1989年开始，原国家教委先后批准浙江大学、天津大学、湖南农业大学等八所大学分别建立职业技术教育学院，使之成为中职师资培养、培训基地。
出台积极发展高职教育的政策是我国高等教育领域主动适应经济增长和社会发展需要的一次成功尝试。短期职业大学的蓬勃兴起和高等职业技术专科学校的试点不仅为高职教育在20世纪90年代的发展奠定了一定的规模基础，而且为高职教育的领导体制、专业设置、办学形式等基本理论问题进行了有益的探索。但是，对短期职业大学实行“收费、走读、毕业生不包分配”的政策又束缚了高职教育的发展步伐。
二、高职教育的调整改革时期(1991—1995)
这一时期主要的政策文本有：《关于加强普通高等专科教育工作的意见》（简称《意见》）、《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》（简称《实施意见》）、《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》（简称《几点意见》）等。
这些政策明显地体现了两种导向。其一，继续倡导积极发展高职。政策指出：积极发展高等职业教育是“我国高等教育进行结构调整，主动适应经济建设和社会发展需要的一项重大改革”。我国教育发展的目标和任务是：“积极发展多样化的高中后职业教育和培训。……积极发展高等职业教育。”其二，加强对高职教育的研究，调整和改革高职教育。由于“高等职业教育在我国发展时间不长，经验不足，重视不够，……影响了职业大学的建设与发展”，因此，“办学部门要认真研究这些学校（即短期职业大学，作者注）的办学方向。”在“九五”期间“进一步研究高等职业教育的内涵和特点，以现有高等学校为基础，深入进行教育教学改革，提高岗位适应性，积极发展高等职业教育。”
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这两大导向的确定是与下列因素紧密相关的：第一，经济建设的需求。党的十四大认为经济能不能加快发展，不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。从而对我国经济发展速度作了大幅度调整，并就产业结构调整作了战略部署。在这种形势下，发展职业技术教育，成为“实现社会主义现代化的一项具有战略意义的基础建设。”第二，理顺高等专科教育与短期职业大学关系的需要。高等专科教育与短期职业大学在人才培养目标和培养模式上的相似与交叉现象，在1985年全国职业技术教育研究座谈会上就已指出，但是当时没有对此进行深入研究。进入20世纪90年代以后，高等专科院校与短期职业大学之间的相似性越来越明显，引起了教育界内外人士的高度关注。在教育界，无论是普通教育系列和还是职业教育系列都在探讨两者的关系。《意见》是全国首次专科教育工作会议的成果，指出：“现有大多数短期职业大学在服务对象、专业设置、培养目标、培养模式、毕业生去向等方面与普通高等专科学校区别甚微。”认定短期职业大学“实际上是由地方举办的综合性高等专科学校。”而同年召开的全国职业技术教育工作会议指出：高等专科教育的性质是“有一定的理论基础、侧重实际应用、有自己特色的一种高等教育”，提出了高等专科教育叫不叫职业教育的疑问。在社会上，人们对职业大学与高等专科院校相互归属问题进行了激烈的争论，出现了不同的意见。在此情况下，引导人们深入研究专科教育与高职教育的特点，理清二者的关系，是教育行政部门义不容辞的责任。
这一时期，高职教育政策所取得的最大成就是：在高职教育的办学形式上，提出了“三改一补”内涵式发展高职的基本方针。“三改一补”的发展思路，将高等专科教育、职业大学和成人高校统筹规划，对优化高等教育的结构整合高职教育发展的资源、稳定和积极发展高职教育起了很大的作用。尤其将高等专科学校的改革方向确定为发展高职教育，对于巩固高职的地位、扭转专科教育本科化的现象具有战略性意义。这一时期政策的不足之处在于没有制定切实有力的配套政策，使专科院校及时地向高职教育的方向改革。
（科教作文网http://zw.nseAc.com） 三、高职教育的加快发展与制度建设时期(1996—2001)
这一时期主要的政策文本有：《中华人民共和国职业教育法》、《关于实施<职业教育法>加快发展职业教育的若干意见》（简称《若干意见》）、《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》（简称《实施意见》）、《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》（简称《人才培养工作的意见》）等。
这一阶段出台的高职教育政策有三大目的。目的之一，贯彻《职业教育法》，明确高职教育的任务。目的之二，加快发展高职教育，将其作为实现高等教育大众化的主要力量。《若干意见》规定：“今后，国家每年新增的高校招生计划指标应主要用于发展高等职业学校教育。”目的之三，加强高职教育制度建设，探索高职教育新的管理机制和人才培养模式。
以上政策目标的确定是与以下社会和教育因素分不开的。第一，高等技术人才青黄不接、短缺乃至断层的问题十分突出。第三产业、乡镇企业、国有企业等的发展和调整急需大量的高级技工，但是高级技工的供给却存在很大缺口。以工人素质较高的上海为例，高级技工只占技工总数的3.7％。第二，解决大量高中毕业生升学的需要。1996年以来，普通高中在校生规模以近百万的速度增长，1999年突破了1000万大关。因此，要缓解巨大的普通高中毕业生的升学压力，必须大力发展高职教育。第三，完善高职教育制度的需要。“三改一补”政策出台后，专升本之风更烈。本专科的招生比从1996年的1:0.91变为1998年的1:0.66。1998年本专科院校的在校生规模分别为261.13万人和73.33万人，极不平衡。专科教育的发展现状再次导致了高等教育结构失衡，对稳定和发展高职教育极为不利。另外，高职教育系统本身对其管理制度、教育教学制度的理论探讨滞后，严重影响了高职教育功能的切实发挥。因此，加强理论探讨、建立完善的高职教育制度时不我待。
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在以上政策的推动下，这一时期高等职业教育取得了突破性进展，主要表现在以下几个方面：第一，高职教育发展速度加快，规模扩大。职业技术学院由1999年161所增加到2001年的386所。高等专科院校由1998年的431所增加到2001年的628所，招生数从1998到2001年翻了两番多。1999年，试办高职班的成人高校计871所，在校生达到261.91万人。第二，明确提出了“三教统筹”的方针，高职教育的发展途径由“三改一补”发展为“三多一改”。第三，推动了高职教育的制度建设，确定了高职教育人才培养工作的基本框架。表现在以下几个方面：(1)《职业教育法》颁布，高职教育的地位得到了法律保障。(2)制定了高等职业学校的设置标准。《高等职业学校设置标准（暂行）》对已有的与新建的高职院校的规模、师资、设备、经费、管理等方面作了明确的规定。(3)改革了高等职业教育的管理体制，扩大了地方政府举办高职教育的自主权。《实施意见》规定：“省级政府具有确定年度招生计划、招生办法、专业设置、收费标准和户籍管理，监督检查学业证书发放，指导毕业生就业，确定生均教育事业费的补贴标准等的职责。”(4)探索提炼了高职教育人才培养模式的主要特征，以培养高等技术应用性专门人才为根本任务；以培养技术应用能力为主线设计学生的知识、能力、素质结构和培养方案；以“应用”为主旨构建课程和教学内容体系；大力建设双师型教师队伍；实践教学在教学计划中占有较大比重等等。
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