高技能人才发展的财税政策支持(1)(3)

2017-09-22 06:23

导读：公共部门人力资源结构中，高级技能型人才的成长，有助于提高公共资金的使用绩效 20世纪80年代以来，世界范围内兴起的“新公共管理”运动，对于现代

公共部门人力资源结构中，高级技能型人才的成长，有助于提高公共资金的使用绩效

20世纪80年代以来，世界范围内兴起的“新公共管理”运动，对于现代政府治理产生了深远影响。公共资金的运行绩效问题，日益引起各界的广泛关注。首先，公共支出的绩效管理体现了创建高绩效政府组织的时代要求；其次，公共支出绩效管理也符合深化预算改革的现实需要；再次，绩效预算管理成为构建中的公共财政框架的基础性制度平台。只有建立了适应市场经济要求的较为完善的公共预算收支绩效评价体系，公共财政框架的构建才具有可操作性的“道路规则”（马蔡琛、童晓晴，2005)。

然而，公共资金使用绩效的提升，总是需要通过具体的公共政策制定者与执行者的具体行政行为，才能够最终落到实处，预期政策目标才能不折不扣地实现。在市场经济体制下，无论是政府部门还是企业、事业单位，都需要从统一的劳动力市场上招募合适的人才。政府与企业作为需求方在劳动力市场上共同竞争的人才聘用格局，相应决定了政府部门内部公共资金使用者的劳动技能，取决于社会整体上的技能型人才发展状况。鉴于我国公务员薪酬水平的平衡比较机制，尚处于摸索与尝试的改革阶段，相应的薪酬水平调查、薪酬水平比较以及薪酬趋势评估体系，也还不够完备，公共部门人力资源结构中高级技能型人才的培养机制，将更多地依赖于外部的职业教育与技能培训体系。从这个意义上看，通过制定促进高级技能型人才成长的财税政策，提升社会整体上的技能型人才发展水平，将会有助于提高公共政策制定者与公共资金使用者的劳动技能与业务水平，对于提升政府财政资金的使用绩效将会发挥至关重要的作用。

直面现实：我国高级技能型人才财税政策的现状与问题

一个简要的现状描述

改革开放以来，我国技能型人才的发展取得了长足进步，与之相应，财税政策扶持技能型人才发展的框架体系也初步确立起来。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》规定：各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。任何组织和个人不得挪用、克扣职业教育的经费；省、自治区、直辖市人民政府按照教育法的有关规定决定开征的用于教育的地方附加费，可以专项或者安排一定比例用于职业教育；各级人民政府可以将农村科学技术开发、技术推广的经费，适当用于农村职业培训。

从1986-2001年，16年间全国职业教育财政投入共计9亿元，2004年，教育部和财政部专门出台了《教育部财政部关于推进职业教育若干工作的意见》，针对职业教育实训条件这一薄弱环节，拨款1.1亿元，共支持了50所职业院校的实训基地建设。2005年，温家宝总理在全国职业教育工作会议上指出，“十一五”期间中央财政对职业教育投入100亿元，重点用于支持职业教育实训基地建设。2005年10月颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号)进一步明确了财税政策扶持技能型人才发展的政策导向。

概括起来，当前我国促进高级技能型人才发展的财税政策，可以归纳为这样几个方面：

1.给予相应的优惠政策，鼓励企业增加职工技能培训

在企业所得税的税前扣除中，允许一般企业按照职工工资总额的1.5％足额提取教育培训经费，从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，可按2.5％提取，主要用于企业职工特别是一线职工的教育和培训。

2.加大公共财政对职业教育的支持力度，安排专项资金重点扶持技能型紧缺人才发展

实施技能型人才培养工程，加快急需技能型人才的培养，特别是现代制造业、现代服务业紧缺的高素质高技能专门人才的培养。进一步落实城市教育费附加用于职业教育的政策，从2006年起，城市教育费附加用于职业教育的比例，一般地区不低于20％，已经普及九年义务教育的地区不低于30％。农村科学技术开发、技术推广的经费可适当用于农村职业培训。职业院校和培训机构开展的下岗失业人员再就业培训，可按规定享受再就业培训补贴。国家和地方安排的扶贫和移民安置资金，要加大对贫困地区农村劳动力培训的投入力度。

逐步增加公共财政安排的职业教育专项经费，重点支持技能型紧缺人才专业建设，职业教育师资培养培训，农业和地矿等艰苦行业、中西部农村地区和少数民族地区的职业教育和成人教育发展。中央财政职业教育专项资金，以奖励等方式支持市场需求大、机制灵活、效益突出的实训基地建设。继续实施县级职教中心专项建设计划，国家重点扶持建设1000个县级职教中心，使其成为人力资源开发、农村劳动力转移培训、技术培训与推广、扶贫开发的重要基地。

2004年，全国教育经费为7242.60亿元，比2003年的6208.27亿元增长16.66％。其中，国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项）为4465.86亿元，比2003年的3850.62亿元增长15.98％。根据表1的数据显示，2004年，全国职业中学生均预算内事业费支出为1842.58元，比2003年的1684.79元增长9.37％，增长最快的是青海省(27.27％)。全国职业中学生均预算内公用经费支出为267.70元，比2003年的239.23元增长11.90％，增长最快的是新疆维吾尔自治区(278.00％)。

3.鼓励社会力量对技能型人才发展的投入，完善多元化人才培育体系

职业教育要为我国走新型工业化道路，调整经济结构和转变增长方式服务。进一步完善“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与、公办与民办共同发展”的多元办学格局和“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。鼓励企事业单位、社会团体和公民个人捐资助学，对通过政府部门或非营利组织向技能型人才培养的资助和捐赠，按规定享受税收优惠政策。

现行高级技能型人才财税政策存在的主要问题

1.涉及高级技能型人才发展的财税政策散见于各类法律法规中，政策取向缺乏系统性

在我国现行财税政策体系中，涉及高级技能型人才发展的政策规定，散见于《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《国务院关于大力发展职业教育的决定》等法律法规以及各级政府和财税部门的制度规章之中。尤其是涉及企业相关技能培训与社会力量资助技能人才发展的税收优惠政策，更是以各种各样的补充性规定形式体现的。这种制度安排上的分散性，导致了财政支持技能型人才发展的政策取向缺乏必要的系统性。由于政策之间的交叉与衔接难免存在着某些盲区，使得技能型人才的相关财税政策的覆盖范围存在一些真空领域。例如，由于内、外资企业所得税的二元格局未能统一，内、外资企业对技能型培训事业的捐助，在企业所得税的税前费用扣除标准问题上，也难以体现国民待遇原则；企业与高等职业技术院校合作建立实训基地的相关支出，能否如实税前扣除，也缺乏明确的具体规定。

2.公共财政教育投入的总量偏低，从总量上制约了技能型人才发展

公共财政体系对技能型人才发展的支持，首先体现在财政支出中用于教育投入的总体规模。而长期以来，我国财政支出对教育的投资严重不足。根据有关学者针对英、美、日、印度等38个人口超过1000万人的国家的调查显示，其政府教育投入与人均GDP之间的相关性影响表现为：当人均GDP达到300美元时，教育经费所占比重不应低于3.29％;当人均GDP达到800-1000美元时，教育经费所占比重的下限为4.06％-4.24％（骆勤，2004)。然而，我国财政性教育支出占国内生产总值的比重一直呈现缓慢增长的态势，甚至在个别年份还呈现下降趋势（如表2所示，2003年全国财政性教育支出较2002年下降了0.04％)。与之相较，许多市场经济国家的公共财政教育投入比重，远高于我国。例如，美国1997年即为5.39％，巴西1998年为4.63％，马来西亚1998年为4.49％，泰国1998年为4.27％。公共财政教育投入总量偏低的现实，从总体上制约了公共支出体系中可能用于技能型人才发展的财力支持。

3.政府教育投入过多向高等教育倾斜，对于职业技能培养的投入重视不足

在2002年和2004年两次全国职业教育工作会议上，国务委员陈至立都提到，“当前我国的职业教育仍然是一个薄弱环节”。从2000年到2004年的统计数据看，全国普通高中招生从473万人增加到822万人，而中等职业学校招生仅从358万人增加到550万人，明显滞后于普通高中的增长速度。这说明职业教育在教育体系中的位置不高。

与之相应，在政府教育性资金的投入结构，也过多地向高等教育倾斜，对于职业技能教育的投入严重不足。以中等职业教育为例。近年来，中等职业教育扩招后，职业教育的生均预算内教育经费投入进一步下降，难以保证教育质量。2001—2002年，全国教育经费支出增长了18.5％，而中等职业教育经费支出仅增长了6％。从财政经费看，中等职业教育占财政预算内教育拨款的比例由7.27％下降为6.35％。从国际经验看，职业学校生均成本高于普通高中，测算该比例应超过10％。由于财政性经费投入不足，如表3所示，2004年全国职业中学生均预算内教育事业费仅为1842.58元，有11个省区低于普通高中，有的地区比普通高中低将近2000元。生均预算内公用经费投入更低，2004年全国职业中学生均预算内公用经费仅为267.70元，有16个省区的职业教育生均预算内公用经费低于普通高中，有的地区仅为普通高中的50％左右。

4,公共资金投入的绩效评价体系不健全，预算管理上未能单独编列技能型人才专项预算

在财政管理中，注重预算资金分配的资源投入，而忽视其相应产出的绩效评估，始终是长期以来困扰我国财政改革的重要问题。自20世纪90年代末期以来，公共资金投入的产出绩效日益引起社会各界的高度重视。在地方预算改革中，各级政府部门也开始尝试就包括技能型人才财政投入在内的公共资金绩效问题开展系统性的考核与评价（参阅表4)。然而，由于财政资金使用的绩效评价制度尚处于试点阶段，很多部门一方面要求增加技能培训的预算拨款；另一方面却存在大量的财政性教育资金浪费和低效率使用的现象。

在预算管理问题上，受现行政府部门职能分工的局限，也未能将技能型人才培训的相关预算支出纳入必要的汇编预算（或专项预算）体系。而在市场经济国家，就职业教育等技能型人才的投入，大多以复式预算体系中的特别预算形式，加以单独列示。例如，日本早在1964年就通过了《国立学校专项会计法》，切实保证了职业教育机构的经费投入。日本国立高等职业教育机构除一般会计（日本的一般会计大体相当于我国复式预算中的经常性预算，特别会计即指与经常预算相对独立的专项预算或特别预算）的转入金额（即各项财政拨款）外，其年度收入还包括学费、入学注册费、从公积金提取的收入、捐赠及杂项收入等。根据国立学校特别会计制度，国立学校的所有收入结余，原则上不能留存在学校内，而要集中到国立学校特别会计备用（黄家泉，吴开俊，1999)。在完善国立高等职业教育特别预算管理体系的同时，日本还设立了“私立大学研究设备费补助金”，从1983年开始对私立短期大学、高等专门学校、专修学校（专科课程）配备大型教育设备所需经费予以补助，1992年该项援助的金额高达23.53亿日元（王智新，1995)。

从国际上看，由于办学和管理体制方面的原因，职业教育在欧美国家主要不是由教育部门管理，因此在教育体系内职业教育被边缘化。但是，我国的职业教育由教育部门管理，因而职业教育应当在各级各类教育中占据重要的地位，是教育部门预算管理中的核心问题。但是在现行教育部门的预算管理中，往往就义务教育和高等教育的支出情况加以了相对详尽的说明，对于职业技能教育与相关培训，仅仅是单独列示了职业中学的支出情况，显得过于简单与笼统，也不利于加强技能型人才政府资金投入的考评与监督。