素质教育的推进必须弱化威权、强化权威(1)(2)

1．使应试倾向未得到有效遏制。由于政府权威的不足甚至缺位，使学校规避禁令、我行我素的现象相当普遍。政府部门的禁令颁布后，学校往往是先观望一阵子，当得知哪所学校“违禁”而未受到相应的处罚后，学校违反禁令的现象就会立即大幅反弹。而下一级政府部门对上一级政府部门政令的变更，更是严重破坏了其所辖区域的整个基础教育的生态，使学校的应试压力有增无减。

2．使素质教育形式化了。政府部门的运动式、流于形式的督查的一大“功绩”是孕育出了学校应付督查的形式主义。你不是要来督查学校实施素质教育的情况吗?那好办。你来督查，我就兴师动员、喊口号、挂标语，就开展一些素质教育的活动，如课外艺术活动、体育活动、社会实践活动向你展示。而与此同时，教学过程仍然是考什么、教什么，仍然是题海战术，分数仍然是校长时刻要向教师、教师向学生念起的紧箍咒。学生考分的高低仍然是学校评价教师工作业绩的唯一和最高标准。这也就在学校形成了“轰轰烈烈”的素质教育、扎扎实实的应试教育的“生动”局面。学校之所以要将素质教育弄得“轰轰烈烈”，是怕政府部门听不见，是为迎接政府部门的检查，是用“轰轰烈烈”包裹“扎扎实实”，是虚晃一枪的、以虚掩实的行为。这里，“扎扎实实”是一种硬道理，“轰轰烈烈”是一种应付、一种姿态。这也就是说，素质教育形式化了，成了一种摆设，打了水漂。而教育督导者对这种虚实的形式是心知肚明的，但就是听之任之。

三、弱化威权、强化权威的措施

政府管理教育的威权主义行为和权威不足，表明政府部门在错误的方向上作用力大，而在正确的方向上作用力小。因而要使政府部门对教育的管理或施政行为非但不妨碍素质教育的推行，还应在素质教育的推行上发挥有所作为和积极作用，就必须在错误的方向上限权、禁权，在正确的方向上增权，弱化威权、强化权威应同时进行。政府部门的威权主义行为要得以弱化，最为关键的是政府部门应依法行政和增强学校的组织性；政府部门的权威要得以强化，就应加大其合法权力的投入，对教育的管理应权、责统一。

(一)政府部门应依法行政

建立法制政府、依法行政，既是政府实现社会管理现代化的根本要求和提高政府管理效能的必要前提，也是克服政府管理社会时滋生威权主义行为的根本保障。要克服政府管理教育包括基础教育的威权主义行为，政府部门必须由依凭威权转向依据法律，即必须依法行政、依法管理、依法办事。为此，各级政府部门包括教育行政部门的领导干部应认真学习《中华人民共和国行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《教育部关于全面推进依法行政工作的实施意见》和其他法律、法规、规章，以提高对依法行政的认识水平。在教育管理过程中，政府权力的运作必须遵循合法行政、合理行政、程序正当的原则，以法律作为自己行动的指南和准绳，依据法定程序组织实施对教育的管理，严格遵循法律规定的内容和程序，严格按照法律、法规的授权，从而保证国家教育方针和教育法律法规的贯彻落实。与此同时，各类、各级政府部门不得违反法律和行政法规的禁止性规定对学校施以处罚，即“非依法律，国家不得对公民有任何行为，并不得在法律之外滥发命令或作任何处分”，包括不得对升学率低的学校及相关人员实施任何处罚。目前政府部门根据学校升学率的高低对学校施以奖惩的不合法的威权主义行为，除了直接阻碍素质教育的推进外，更为严重的是无人追究这种不合法的奖惩行为。无人追究这种不合法行为意味着不合法的奖罚行为可能随时发生，而这种可能随时发生的奖罚行为对素质教育的推行将继续造成严重的消极影响。所以，政府对教育的依法行政要得以真正落实，还须不断完善和真正落实监督与制约政府权力的法律机制，确保政府权力在法律轨道上运行；对乱施威权、不依法行使职权者，必须追究法律责任。

(二)应增强学校的组织性

在我国，政府部门与学校之间的关系是直接的，即在政府部门与学校之间缺少一个缓冲地带，或称中间阶层。正因为中间阶层的缺失，当政府部门因学校升学率低而采取威权主义的责罚时，尽管它是非法的，但相对于单所学校而言，政府部门是强者，学校是弱者，政府部门的威权主义行为由上而下俯冲过来直达学校，学校往往毫无还手之力，只得接受政府部门的责罚。而学校之所以沦为弱者，一个重要原因是学校问的组织性不强。目前，我国各学校之间如各小学、各中学、各小学与各中学之间的关系是原子式的无机关系，它们之间缺乏一定的组织性。因而在与政府部门的博弈中，学校是弱者，很容易被各个击破。在面对政府部门的威权主义行为时，即使明知其是不合法、不合理的，也难以招架。所以要增强学校抗拒政府部门的威权主义行为的能力，降低其消极影响，必须增强学校间的组织性。例如，可以县、区为单位，在学校间成立诸如“教师联合会”、“教师教育会”、“教师协会”等维护学校权益的教师组织，或者发挥现有县、区教师工会、教育工会在维护学校权益中的作用。政府部门应赋予这些教师组织裁决政府部门管理教育行为的合理性、合法性的权力。在此基础上，这些教师组织在日常工作中，要依照相关法律和教育的目的与价值主张对政府部门权力运用的合法性、合理性进行审核、甄别；这样有助于抗拒政府部门对学校的威权主义行为。而这些教师组织要得以存在并真正发挥抗拒政府部门的威权主义行为的作用，政府有关部门走出思想认识上的误区是首要前提，即不能将教师组织这样一种非政府性的社会民间组织视为与国家、社会利益相冲突的因素，只有这样，才能积极推进教师组织的建立，才能真正赋予教师组织审核、甄别政府部门管理教育行为的合法性、合理性的权力。在我国教育行政框架中，各县、区政府部门包括各县、区教育局直接行使着对学校的领导权，它们也是学校可能遭遇威权主义行为最多的机构，中间过渡地带的形成特别有助于学校抗拒这些部门的威权主义行为。

(三)应加大合法权力的投入

政府的权力是一种公共资源，其投入的大小，直接影响其社会管理的效果。政府对其所制定的政令包括各种禁令的执行情况进行监督是政府管理社会时的一种权力投入。这种权力投入的不同或监督力度的不同所产生的政令执行的效果也就不同。在法制所规定的范围内，政府投入社会管理的权力越大，其社会管理的效果就越好，政府的威望、威信也越高；反之，其社会管理的效果则越差，政府的威望、威信也越低。

政府权力投入的目的是为了实现社会管理的职能，或者说“政府社会管理是对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决”。教育是涉及社会整体利益的公共事务，它的诸多问题单靠家庭、社会团体与学校自治是无法解决的，必须依靠政府权力的投入，发挥政府的作用，才能获得最大程度地解决，如要遏制基础教育存在的应试倾向，政府权力的投入是不可或缺的。但是，“实际上，中国在很多行政管理方面都存在行政权力投入不足的现象，大量的有法不依的问题都与此有关。……这时就需要再投入一些权力，因为系统还没有达到最好状态，依然需要增加投人”。就我国基础教育的发展而言，多年来政府部门制订了若干推进素质教育的政策，颁布了诸多遏制应试倾向的禁令，但素质教育却难以真正实行，总体来说，不是政府部门有心无力的问题，而是有心、有力而力度不够甚至不用力的问题，是对禁令落实的情况监管不力的问题，或者说是权力投入不足的问题。因此，为使基础教育系统的运行达到“最好状态”，使其走上促进全体学生的素质全面发展的轨道，政府部门就应强势介入，加大管理基础教育的权力投入，发挥政府在重建基础教育中的基础性作用。政府部门要加大权力投入，首先要求政府各部门应将各种监督的权力资源加以整合，实行齐抓共管。如各级人大的教科文卫委员会、文卫组织和各级政府中主管教育的部门及专司教育管理的教育行政部门，应协力督查学校对禁令的执行情况。其次，政府权力应体现其强制性。政府权力是公共权力，是公众的权力。政府权力的这种公共性决定了亲和性是政府权力的特征。但政府权力除了具有亲和性的特征外．还具有强制性的特征，即政府“权力具有一种以外推的形式发挥作用的强制性影响力和控制力”，它是“通过外在的约束力量如暴力的、法律的和精神的等强制方式来实现管理目标的”。政府权力的强制性要在遏制基础教育的应试倾向上得以体现，应在其所颁布的禁令中增加相关处罚的规定，如学校违规补课，校长应受何种行政处分，在相关禁令中应作明确规定，以便为处罚违禁者提供依据。再次，教育督导应真正履行督导学校办学方向的职责。教育督导是政府部门实施对教育管理的主要途径之一。但是，目前在我国不少地方，教育督导或者是督导的力度不够，或者存在功能异化的现象。如就功能异化而言，目前相当一部分地区的教育督导者将主要精力放在评定等级学校、示范学校、教育强区、强县、强镇上了，而没有将主要精力放在督导学校对相关禁令的执行上。为遏制应试倾向，教育督导一方面应回复其原有功能，应本色化，应将检查、督促学校是否落实相关禁令作为教育督导的一项主要任务。例如，应将学校是否执行了减轻学生的课业负担等作为教学督导的核心任务。在督导时应遵循防微杜渐的原则，即对违反禁令的学校采取“零容忍”的态度，一旦发现违规者，就应根据相应的处罚规定施以处罚。对有碍于推进素质教育的行为若采取听之任之的态度，必然会带来“有容乃殃”的后果。另一方面，教育督导机构与教育行政部门应保持相对独立。目前，我国教育督导机构与教育行政部门的关系是形式上独立而实质上为隶属的关系，因而难以最大程度地发挥督导的职能。教育督导机构与教育行政部门之间保持相对独立是政府管理教育时加大权力投入的重要保证。

(四)政府对教育的管理应权、责统一

这里，所谓“责，即责任，是领导与管理活动的中心；权，即权力，是领导与管理活动的保证”；权力和责任是密切联系的，“拥有某项权力也就意味着必须承担相应的责任，拥有多大的权力也就必须承担多大的责任，……因此权力和责任是不可分割的，它要求每一个掌权者在拥有某项权力的同时必须承担相应的责任……”。政府作为掌权者在实施社会管理时也应如此，即应将权与责统一起来，即不仅应运用其享有的各种法定的权力，而且应积极承担相应的责任，“政府应该是承担各种责任的行政机关”。有权无责或有责无权，责权不符、不相匹配，就不可能有真正的政府对社会的管理。权、责之间的关联性、统一性要求政府部门在实行对教育的管理时不仅要有权力意识，而且应有强烈的责任意识，应有高度的时代责任感和社会责任感；既应运用权力制定、颁发合法、合理的政策、禁令，又应使权力下沉。采取措施，力促政策、禁令的落实，实现权与责的统一。相对于权力意识而言，我国政府目前在实施对教育的管理时，更应强化责任意识。前述政府权威不足的肇因，主要是由于政府部门在享有权力的同时，责任意识不足、责任落实不到位的缘故。如果不强化政府部门的责任意识，有关推进素质教育的政策、禁令就只能是一张废纸。这里，政府部门强化责任意识也是政府管理教育时加大权力投入的前提。

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