重构政府与公立高校之间的法律关系(1)(2)
2018-05-24 01:00
导读：在内部行政关系下，高校完全是一个执行机构，一切遵照政府的行政命令，没有任何自主权。 这种情况随着高校自主权的扩大，市场经济体制的逐步建立
在内部行政关系下，高校完全是一个执行机构，一切遵照政府的行政命令，没有任何自主权。
这种情况随着高校自主权的扩大，市场经济体制的逐步建立开始发生了一些变化。这种变化首先表现为政府与公立高校之间形成了一种内部行政性的委托代理关系。
一方面，政府的能力实际上是有限的，不能事必躬亲，因此，政府必须把某些事项委托给高校自己去决定。高校也就逐渐获得了部分的办学自主权，能够自主决定某些内部事务。政府委托、授予高校的权利从性质上来说，是一种行政机关内部的授权，由政府自由决定，并没有法律的依据，因此，政府可随意收放权力。另一方面，新的政治经济条件下，高校面对着一些新的情况，必须自主决定，因此也获得部分自主权。但高校并没有在法律上完全独立，它仍然是政府的一个附属机构。在这种情况下，政府与高校之间逐步形成了内部行政性的委托代理关系。
政府与公立高校之间的内部行政性委托代理关系的发生是必然的，正如在经济生活中一样普遍。而且由于是内部行政行为，公立高校作为行政相对方，必须履行其义务，不能拒绝委托任务，不作为代理行为。
（二）政府与公立高校内部行政性委托代理关系的责权特点
在内部行政性的委托代理关系中，政府是行政主体，作为委托方以行政命令、行政授权等方式将某些事务交由行政相对方的高校完成；处于内部行政关系下的高校，作为政府内部行政行为的相对方，必须服从政府以命令、计划等为行为方式的直接管理。
在内部行政委托代理关系中，政府作为行政首脑，拥有所有教育行政事务的决定权，可以随时根据教育行政管理的需要发布命令，而不需要法律依据，也不受法律的限制。政府对高校所采取的措施适用内部行政规范，如果高校不服政府的行为，是不能适用行政复议程序和行政诉讼程序的。具体而言，政府与公立高校分别享有不同的权力，承担不同的责任，即：
（科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理） 1.政府全面掌握国家教育权
因为传统文化及政治体制的原因，我国实行福利国家制度，政府因之是一种“大政府”，即政府全面管理国家与社会事务，政府职能覆盖了社会自治领域的职能，对政府的职能、权力没有进行严格的界定与限制，使得政府的权力不受限制，甚至无限膨胀。
从宪法的授权来看，政府对教育享有“领导和管理”的权力（直到1995年《教育法》与1998年《高等教育法》的颁布，没有任何法律授予高等学校权利），根据传统，宪法的这种规定实际上暗示着政府作为国家的代理人，全面享有国家教育权，既包括宪法规定的“领导和管理教育”的宏观调控权，也包括主办、设置高等学校的权力，还包括对高等学校内部事务的管理权，如对各高校校长聘任、招生、毕业分配、学位授予等一系列事务具有最终决定权。即政府享有宏观上的公立高校的管理权、国有资产所有权与管理权，掌握着微观上的教育教学权。
2.高等学校是政府的附属机构
在传统上，高校作为政府的附属物，不具有独立的法律地位，而是典型的“营造物机关”。所谓“营造物”，是指“为达成公共行政上之特定目的，行政主体将一批财产与人员（通常称为管理人员）作功能上之结合，并依其目的订定其组织规章所成立之组织体。”[2]高等学校作为非独立的营造物具有以下重要特征：
第一，由行政主体即政府为特定目的而设；第二，是人与财产的功能性结合，既非成员之团体，也非单纯物之集合；第三，其组织规章由行政主体专门为其制定；第四，没有法人资格，不能独立起诉和应诉。
高校作为政府的营造物，其所处理的事务实际上是政府的事务，作为教育教学机构，完成政府规定的教学任务，它不具备更多的权利，也不行使更多的职能。
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3.政府承担巨大的委托代理责任与风险
内部行政性委托代理是普遍存在的，这是由政府的行政行为所决定的。政府的行政行为特点是它必须有执行、实施部门，而执行、实施部门只要不是由政府自身（即使是政府的附属机构），则必然发生委托代理关系。
