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重构政府与公立高校之间的法律关系(1)

2018-05-24 01:00 摘要：在传统的政治法律体系下，政府与公立高校之间是一种内部行政性的委托代理关系，在这种关系中，政府全面掌握着国家教育权，也承担着全部的责任，而公立高校则只是政府的附属机构，只能服从政府的安排和指令，少有自主权。这种关系容易导致教育腐败和学术腐败等问题。公立高校成为独立法人之后，政府与高校之间可能建构一种外部行政委托代理关系；根据市场精神及新公共管理理念，重新配置国家教育权与社会教育权，并在高校主办者之间、高校之间、办学者之间形成竞争性的关系，这种新型法律关系，能约束政府、高校以及办学者，确保公立高校独立自主的法律地位。

关键词： 政府与公立高校；内部行政委托代理；外部行政委托代理

政府在高等教育中的角色是一个众说纷纭的问题。政府的作用可以从极端的控制到完全的放任自流不等。在政府控制的模式下，高等院校属于。政府所有，政府提供高等教育资金，管理高等院校，任命校长，规定学位要求和课程。人们通常认为，既然政府投资教育，它就有权管理教育[1]。但这种观点自20世纪70年代以来遭到了严重的挑战，世界各国相继从凯恩斯模式中急速跳出来，把市场看作是组织现代社会最有效的手段，我国也逐渐从计划经济向社会主义市场经济转型。

人们经常抱怨说，教育是整个计划经济体制最顽固的堡垒，随着人们越来越多地认识到国家控制高等学校的弊病，人们越来越强烈要求对这种政府一高校管理模式进行改革。确实，在整个社会关系都发生深刻变革的时代背景下，教育不能独立于时代潮流之外。

然而，传统的政府与高校之间到底是一种什么样的关系？这种关系是如何形成的？这种关系究竟给高等教育、政府及高校带来什么样的影响？在政治体制、经济体制都发生深刻变革的时代背景下，构建一种新型政府与高校关系是社会转型过程中一个非常重要的组成部分。但，究竟要构建何种模式的政府一高校关系？其理论基础是什么？其现实可能性又是什么？对传统的政府一高校关系进行改革、构建新型的政府一高校关系不是一个完全从零开始的工作，而是一个涉及多方利益与权利重新分配的博弈过程。本文试从委托代理的角度来研究我国政府与公立高校之间的关系，并试图探研一种新型的政府一高校关系。

一、传统体制下政府与公立高校之间的内部行政性委托代理关系

从法律上来看，“国家”与“政府”是两个完全不同的概念，其权限也是不同的。国家的权力来自人民的委托，其权力机关是全国人民代表大会，全国人民代表大会是国家的体现者；而政府的权力则来源于全国人民代表大会的授予。在不同的国家，国家权力的配置是不同的：有的国家严格限定了政府的权力，即政府的权力是有限的；其余的权力则由社会享有。政府与社会之间权力的划分形成适度的张力，并在各自的权力领域内发挥作用。在我国，宪法并没有就政府与社会的权力做出划分，政府作为最高权力机关的执行机构，实际上全面享有国家权力，而社会的权力则相对萎缩。在计划经济时代，政府作为国家的代表，全面行使国家的权力，高校作为政府的附属物，没有自己的独立意志，只能执行政府的具体行政任务。政府与高校之间是一种以命令与服从为主要内容的内部行政关系。政府与高校实际上是一体的，也是同构的。

（一）政府与公立高校之间内部行政性委托代理关系的形成

在高度计划经济时代，政府与高校之间是典型的服从一命令式的内部行政关系，政府是一种全能型政府，管理所有国家事务。从立法与政治体制的角度来看，国家教育权实际上并没有分立，也没有分化，统一掌握在政府手中。

在政府拥有全部国家教育权的情况下，政府的教育职能表现为：在宏观上规划全国教育发展、划拨教育经费、制定各种教育法规政策；在中观上主办学校及其他教育机构、管理学校及其他教育机构，包括学校内部事宜，如招生、分配、校长的聘任、教师的聘任、教学经费的使用等；在微观上还要制定教学计划、课程标准、选择教材内容等。简言之，政府既是学校的主办者，也是学校的管理者，同时还是办学者。