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论加强引进海外人才工作法制化建设

2015-04-29 01:20 在全面建设小康社会的历史新阶段,特别是加入世界贸易组织之后,中国将更多地参与激烈的国际人才竞争,新的形势和任务要求我们必须顺应人才国际化的时代潮流,遵循国际惯例,借鉴别国的成功经验,贯彻依法治国的战略方针,加快引进海外人才工作的法制化建设,依法保障和促进引进海外人才工作的顺利进行。　　一、我国引进海外人才工作的发展　　党中央国务院一贯重视引进海外人才工作。1983年,邓小平同志郑重提出要把引进海外人才参与我国的现代化建设,作为对外开放的一个重要组成部分,作为一项长期的战略方针。随后中共中央、国务院做出了《关于引进国外智力以利“四化”建设的决定》,要求在充分利用外资和引进国外先进技术的同时,积极地有计划有步骤地引进海外人才。从而拉开了改革开放条件下积极引进海外人才的序幕。　　二十年来,这项工作已取得了显著的成效:　　1、引进海外人才已形成一定的规模。据国家外国专家局和国家统计局的专项统计,2001年全国引进外国专家和港澳台专家共44.1万人次,其中外国专家25万人次,约占专家总数的56%,港澳台专家19.1万人次,约占44%;从工作性质分类,高等院校聘请的外籍教师以及新闻、出版、广播电视、体育、卫生等部门聘请的文教类专家约5万人次;在国家机关、社会团体、国家重点在建工程项目、重点企事业单位和外商投资企业中工作的经济技术类专家约39.1万人次。　　2、引进海外人才渠道不断拓展,政府机构、民间组织和市场中介三位一体的渠道体系逐步形成,仅国家外国专家局就与60多个国家的300多个政府机构、著名大学、国际组织和民间团体建立了良好的合作关系。　　3、海外人才服务的领域不断拓宽,已遍及我国的工业、农业、科学技术、文化教育、医药卫生、新闻出版、法律、财政金融、商业流通、重点工程以及政府公共管理等各个领域。　　4、引进海外人才的主体日益多样化,由过去以国有企业为主,发展到民营、股份制、外商投资等各类所有制企业竞相引进的局面。　　5、引进海外人才工作管理体制改革不断深化,逐步从计划管理向市场调节转轨,市场在配置海外人才资源中的基础性作用得到了进一步发挥。　　二、当前国际人才竞争的形势　　人才是经济社会和科技进步的第一要素和战略性资源。经济全球化不仅推动了人才培养和使用的国际化,而且造成了世界性的人才短缺和人才争夺的白热化。人才短缺是各国普遍面临的问题。美国是全球优秀人才的基地,可谓人才济济,但据“美国科学基金会”预测:21世纪初,美国的化学、生物、物理等学科的科学家和工程师将短缺45-47万人,到2006年,将短缺67万人。据美国微软公司和IDC公司联合进行的调查显示,2000年美国新增信息技术人才的需求量为160万人,其中84万个职位因无合适人才而空缺。美国每年至少需要新增9.5万名电脑专家,而国内的培养能力只能满足需求的1/3。人才短缺导致全球性的人才流动和争夺。全球人才流动呈现“马太效应”,发达国家是人才争夺的直接受益者。据联合国开发署统计,发展中国家在国外工作的专业人才数以百万计,并正以每年10万人的数量递增。仍以美国为例,1995年美国科学和工程项目的工作人员达1200万,其中72%的人员出生在发展中国家,目前仅在硅谷地区供职的中国科技人才就已超过10万人。近年来,美国接受的50多万名专业人才中有37.5万来自发展中国家(占75%)。　　处于经济快速发展时期的中国,对于人才的需求比任何时期都更为迫切。一方面,我国人才严重不足,调查显示,我国目前物流人才缺口达60万人,仅北京就缺少20万;教师短缺120万人;软件人才短缺40万人。目前我国1万名劳动力中从事“研究与发展”的科学家和工程师为8.4人,是一般发达国家的1/5,是美国的1/15,是日本的1/60。另一方面,我们又面临着人才流失的严峻形势。例如我国1052个高新研究项目的部分项目负责人(即核心人才)已经出国,其中一半以上具有硕士以上学历。据人事部最近发布的数字,中国年均出国留学人数在2-3万人左右,近20年累计达58万人。出国完成了硕士、博士学业以后回国的则很少,目前学成回国的约15万人,其余留学人员中,在校学习的约10万人,滞留不归的约33万人,回国率仅约26%。为了更好地参与国际人才竞争,党中央、国务院审时度势,高瞻远瞩地提出我国要全面推进社会主义现代化建设,实现中华民族的伟大复兴,就必须加快开发利用国际国内两个人才市场、两种人才资源,实施人才强国战略。为确保这一战略的顺利实施,吸引和利用国外人才是一个必然的选择,加入世贸也为我们按照国际惯例利用国际人才市场,引进急需的人才提供了机遇。要更好地吸引海外人才,就必须把吸引海外人才的政策公开化、透明化、法制化。法制健全与否直接关系到我国引进海外人才事业的成败。　　三、我国当前引进海外人才工作的突出问题　　与引进海外人才工作的迅速发展相比,有关这项工作的法制化建设进展一直比较缓慢,已经严重滞后于形势发展的需要。　　1、至今没有一部规范引进海外人才工作专门的法律或法规。过去在计划经济体制条件下,对外开放程度低,经验不足,加上涉外人才工作的敏感性,引进海外人才工作没有制定公开的法律和法规,主要依靠内部政策文件加以指导,国务院《关于引进国外人才工作的暂行规定》(1983年9月下发)是开展工作的主要依据。而内部的政策文件和部门规章,法律效力有限,缺乏权威性和稳定性。　　2、现行的有关政策已经不完全适应形势的需要。随着我国社会主义市场经济体制的建立以及对外开放的扩大,引进海外人才工作的内容、管理方式和国内外的环境都发生了很大的变化,过去制定的文件与当前实际情况已经不相符合:　　(1)现行有关政策缺乏公开性,很多相关文件是带有密级的内部文件,只为政府管理部门内部掌握,海外人才作为被管理的主体不知道它们的存在,这有悖于世贸组织要求成员国法制公开透明的原则。　　(2)已经颁布的管理文件,没有根据新的情况及时整理和修订,一些文件相互矛盾,使人无所适从。　　(3)现行规章所依据的政策都是八十年代初制定的,带有浓厚的计划经济色彩,与国际通行的做法有较大的差距。　　(4)有些政策规定太原则、模糊,不具备法律所应有的规范性。配套措施也不完善,缺乏可操作性。　　为了吸引更多的海外人才参与我国的现代化建设事业,尤其是国内急需的高层次人才和紧缺人才,我们一直在致力于改进工作,完善措施,增加对海外专业人才的吸引力。而遵循国际惯例、加强引进海外人才工作的法制化建设,已越来越成为当务之急。　　四、发达国家引进人才工作给我国的借鉴　　要做好引进海外人才工作,加强这项工作的法制化建设,有必要研究和借鉴别国特别是发达国家吸引人才的经验和做法。目前发达国家吸引国外人才工作中与法制化建设有关的主要做法有:　　(一)建立相对完备的法律体系　　发达国家多以移民法为主体,建立完善的引进外国人才的法律体系。完备、规范、可操作性强的移民法律和法规对移民事项从制度、机构、职能以及操作程序方面作了详细的规定,从人员资格的确定到审批中的认定标准,从临时性工作管理到移民管理,每一个办理程序、每一张表格和申请时准备的材料都有详细清楚的规定,同时这些规定都面向大众公开。这既有利于实现管理部门的规范化、提高管理者水平,又有利于公众办理有关手续,也是对法律规定中的公众知情权的最好体现。　　以澳大利亚为例,澳大利亚吸引和管理外国专业人才的主要法律和规定有:　　1、移民法。由联邦国会通过,现行移民法颁布于1958年,后经多次修改。移民法对非澳大利亚公民进入澳大利亚规定了基本的准则。　　2、移民条例。由移民部对移民法进一步阐述而附设的具体准则和规定,不需国会通过,由总督签署后登载于联邦政府宪报即成为法律。目前的移民条例于1994年订立。　　3、移民审批指南。是移民部对内部官员就有关移民法和移民条例进一步的解释和说明,移民官员根据指南处理移民申请。　　澳大利亚吸引和管理外国人才的一切行为都在法律规定下进行。有关外国人才的各项政策、办事程序等事宜都可以通过网络、各种宣传品免费向公众提供,公众可随时随地查询,政策的透明度很高,从而在很大程度上确保了这项工作的公开和公正。(二)依法管理引进人才工作　　在发达国家,吸引外国人才的行政执法部门涉及移民、外交、劳工、安全等多个部门,但一般以移民局为核心部门。　　美国在受“9·11”事件影响而调整移民管理机构并成立国土安全部以前,涉及吸引外国专业人才的部门主要有移民局(IMMIGRATION