公共治理思想演变轨迹探析(1)(2)
2015-07-17 01:47
导读：到20世纪70年代，国家对于社会事务的干预达到了至高无上的地步，过度干预造成的负面影响越来越大。在这一背景之下，布坎南（Buchanan）和图洛克（Tu
到20世纪70年代，国家对于社会事务的干预达到了至高无上的地步，过度干预造成的负面影响越来越大。在这一背景之下，布坎南（Buchanan）和图洛克（Tullock）等人提出了公共选择理论。该理论以当代经济学的基本假设（即所有个人都追求自身利益最大化）为条件，依据自由市场交换能使双方都获利的经济学原理，推导出由政治家、官僚组成的政府也不过是追求自身利益最大化的组织而已的结论，打破了政府作为公共利益代表最大化的神话。在公共选择理论倡导者看来，政府并不是万能的，市场不能解决的题目政府也可能同样无法解决。由于这一理论的影响，政府作为惟一的治理主体的时代一往不复返。同一时期，以“黑堡宣言”（Blacksburg Manifesto）作为兴起标志，“政府的本质是什么”、“政府应履行什么样的职能”等很多行政核心题目再次成为人们关注的焦点,对这些题目的讨论终极促成了治道(Govemance)变革。
在治道变革的推动下，公共治理进进了社会本位，形成了政府、非政府组织与公民三类治理主体同等互动的格式。“‘只有政府、只能政府才能治理, 只有政府、只能政府才能治理好’的政府本位理念, 并不能为公共治理的公共性和社会性提供一个切实的保障, 也无法真正促成高效的治理。”治理主体与治理客体的界限越来越模糊，公民与政府在良好的关系中合作与协商。凡是治理客体可以自己解决的题目政府就不必干预；治理客体可以直接参与到政策的制定中；在一些社区，作为社区居民的治理客体甚至成为自身的治理主体。而治理主体与治理客体的关系也由早期的命令、控制、指导关系变为一种对话协商关系，即以“人本、责任、服务”精神为核心的“参与、合作、互动”方式。［3］
本文来自中国科教评价网
固然通过给予治理客体更大的独立性，治理主体能够在避免扩大规模的同时治理更多的公共事务，但是治理主体与治理客体共享权力、分享责任机制带来的各自界限模糊、责任认定的困难，为治理主体互相推诿、转嫁责任提供了可能，并引发出行政伦理等题目。有鉴于此，在可以预见的未来，治理主体与治理客体的界限有可能会重新清楚起来。
二、 政治与行政的分离与融合
从1887年威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）发表《行政学之研究》开始，行政与政治逐渐分离，公共治理的研究重点转向“行政”。威尔逊在该文中指出，与制定一部宪法相比，执行一部宪法正变得日趋困难，夸大应对行政治理进行专门研究。他还以为国家权力把握在决定政治的议会和执行部分的手中，这就从结构上否定了三权分立，确立了行政与政治两分法。古德诺（Frank .J. Goodnow）则系统全面地阐述了行政与政治两分法，以为行政将成为现代政府的中心题目。[注: 在时期划分上,本文参考了张国庆《行政治理学概论》第2版绪论部分，见
北京大学出版社2000年版。]
现在已经有学者试图通过这方面研究来打破这样一种局限，较有代表性的是新公共服务理论。“当人们抱怨官僚组织的题目时，人们总是倾向于将其回咎于官僚组织的治理题目。而事实上，题目出在官僚组织的治理上。”［4］持类似态度的学者们进一步地将官僚制政府弊真个原因回结为传统议会——政府治理结构的失效，从而将目光从政府内部转移到了与政府相关的政治制度上。新公共服务理论的代表人物罗伯┨亍B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特以为，新公共服务是指“关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想，而且这种治理体系将公民置于中心位置”［5］。换言之，新公共服务的锋芒直指新公共治理的“掌舵而非划桨”原则。在对这一流行语进行批判的基础上，新公共服务的理论家试图重新确定公务员和公民之间的关系。新公共治理改革固然改变了政府作为公共服务直接提供者的角色，但是政府仍然拥有极大的权力来制定执行公共政策。新公共服务理论正是要改变“政府独自掌舵”的局面，夸大政府是人民的，政府在为“国家”这条船掌舵之时必须服从人民的意见。因此，政府的首要作用乃是帮助公民实现他们的公共利益而不是往驾驭社会。
