公共治理思想演变轨迹探析(1)(4)
2015-07-17 01:47
导读：四、 官僚制的发达与衰微 1890—1920年韦伯建立了官僚制模型理论。按照他的描述, 官僚制的特点有: (1) 公职的等级排列。每一个公职都有其自己的权威或法
四、 官僚制的发达与衰微
1890—1920年韦伯建立了官僚制模型理论。按照他的描述, 官僚制的特点有: (1) 公职的等级排列。每一个公职都有其自己的权威或法定的权力。(2) 系统分工。每一个公职或职位都有其自己的表示为职位和权力的能力范围。(3) 非人格化。各种官员服从于非人格化的命令和正式建立的行为规范,在与组织内外的职员接触时,他们仅仅按照这些规定行动。(4) 取得一致运用的行为和程序方面的正式的书面规定。
韦伯以为,官僚制在精确性、稳定性、纪律的严格性和可靠性方面优于其他任何形式。它终极在集约效率和业务范围方面占有上风，并且可以正式运用于所有各种行政任务。［1］102-104官僚制适合于常规任务和稳定的社会环境，但却不适应日益复杂的社会环境。欧文·E.修斯（Owen E.Hughes）以为官僚制的理论碰到两个特殊题目：其一是官僚制与***之间的关系存在题目；其二则在于人们不再视正规的官僚制为一种特别有效的组织形态。由于官僚制过分夸大“规则本身取代了组织效率变成了力图达到的目标而不再是达到目标的手段”［7］50。凯登（Caiden）则指出，为了达到官僚制的“效率” 所付出的代价是沉重的——“狭隘的求同现象；对个人进取心和创造性的限制；难以忍受的一致服从；称职但并不出色的工作表现以及同样的自叫自得……当官僚制走到极端时它的缺陷将会取代其优点”［7］51。
在众多学者的批判下, 公共治理的演变便开始了摒弃官僚制的进程。不过在如何“摒弃”的题目上，学者之间产生出一些分歧：有的主张从组织文化上建立学习型组织，以为政府运作的首要目标不是单一的效率，而是识别和解决新的题目；有的主张从组织结构上整合各机构行动。比如林登的无缝隙政府理论指出，自亚当·斯密具体论证了专业分工的优点以来，专业化分工所受到的推崇已经到了无以复加的地步，其导致的条块分割与部分主义已经大大降低了政府的工作效率，因此应通过一些组织技术，以社会题目和公众需求为中心，将四分五裂的政府职能整合起来以进步政府工作效能。与传统的官僚制相比，无缝隙政府没有推诿扯皮，没有严格的内部分工，更加贴近顾客的需求，具有较高的时间敏感度。对官僚制进行颠覆的其他公共治理代表理论有：从伦理道德角度批判它的新公共行政理论；从技术层面上批判它的新公共治理理论；从政治层面上批判它的新公共服务理论。
（科教范文网 fw.nseac.com编辑发布） 固然对于“后官僚制时代”的主张有所不同，但有一点是肯定的，即这些理论的兴起使官僚制所代表的传统公共治理走到了尽头。
五、 公共治理各流派的分散与整合
以孔茨（Harold Koontz）发表于1961年的《治理理论丛林论》为开端, 整合公共治理时期开始兴起。在该文中，孔茨用“丛林混乱”一词来描述治理理论名词、术语、定义等林立的现象，这就产生了整合各个理论的需求。另外由于行为科学过分夸大人性激励、心理满足、自我实现对组织治理中的有效性，在实践中显露出相当的局限性，进一步增加了理论整合的需求。一种综合的、全面的、相互关联的、能够观察和分析组织现象的治理思想——系统论登上了历史舞台。它夸大组织内部分与部分的影响和组织对外部环境及外部环境对组织的影响，即把组织看成一个相互联系的、动态的、开放的系统。系统论与公共治理结合便成为生态行政学，以政府赖以生存和运作的生态系统为研究基点，夸大政府与其环境的互动和动态平衡。
系统论在体现出普适性较好的同时，实用性却较差，因而人们开始研究更为具体、更为特殊的组织特征和相互关系的模式，寻求一般系统论在具体组织治理过程中的应用方式。在这样的历史条件下，权变观应运而生。其在承认组织与环境间、各个分系统间存在相互联系作用的基础上，寻求特定条件下的最有效治理方式。
在权变观的影响下，生态行政学的集大成者——弗雷德·雷格斯（Fred W. Riggs）在1957年所著的《农业型与产业型行政模式》一文提供了在比较中确定各行政类型的特质研究框架。他将人类的行政模式分为融合式模型（Fused Model）、菱柱式模型（Prismatic Model）、发散式模型（Diffracted Mode）三种类型。这三种模式反映出不同社会形态的发展水平，因而既可解释现代产业社会的行政现象，也能解释传统社会的行政现象。
