中美国家重点风景名胜资源管理体制若干问题探(3)
2017-06-08 01:04
导读：美国国家公园体系的管理受许多法律约束，例如信息自由法案、联邦咨询委员会法案、国家环境政策法案、联邦濒危物种法案、空气清洁法案、联邦水污染
美国国家公园体系的管理受许多法律约束，例如信息自由法案、联邦咨询委员会法案、国家环境政策法案、联邦濒危物种法案、空气清洁法案、联邦水污染控制法案、国家历史保护法案、原始区域法案等。同时，美国有大量专门针对国家公园体系的国会立法。例如，1916年美国国家公园管理局组织法定义了国家公园管理局的宗旨，并对内务部部长授权；1965年土地与水保护资金法案确立了土地收购资金；1967年国家公园基金会法案确立国家公园基金会，并授权其管理和处置捐赠，捐赠禁止用于商业用途；1970年国家公园一般授权法案明确了国家公园体系各种组成类型的平等地位；1998年国家公园管理局特许权管理改进法案取代了1965年特许权政策法案，规定土地使用特许权转让的原则、方针、程序；1998年国家公园综合管理法案对管理方针、预算、科学研究、研究成果整合到管理、需要保密的信息、公园使用费、国家公园通行证项目、金鹰通行证项目、通行证收入的使用方法等详细立法；2000年国家公园空中观光管理法案要求联邦航空管理局(FAA)与国家公园管理局合作，为没有制定有效管理计划的国家公园和部落土地制定空中观光管理计划。此外，国会每年还通过大量的法律，这些法律可能影响国家公园总体和个体的管理，且被众议院法典编纂办公室拆解后编入美国法典第16卷。
除立法全面以外，美国国家公园管理立法层次较高。国会不仅有针对国家公园体系整体的立法，还分别针对各个国家公园的保护和管理进行立法。对国家重要自然与历史性旅游资源保护和开发有明确的法律依据，去除了一般性法律规定的模糊、不同个体对同一法律规定理解不同而曲解的情况。国会还根据国家公园体系出现的新情况不断通过议案进行立法，联邦机构也不断对国家公园体系总体和个体制定新的规定，并及时通过联邦公报公布。 3 管理体制比较 借鉴美国对国家重要自然与历史性旅游资源的管理经验，加快理顺我国国家重点风景名胜区的管理体制。建议加强对国家重点风景名胜区保护和管理的立法，以立法的方式保证资金来源，并在合适的时机建立管理机构，统一管理这些重要的资源。 (1)立法。美国国家公园体系管理的有效性来自于国家对公园体系详细保护与利用的立法和行政规定。立法的详细程度已经到了操作层次，使有效保护和利用国家重要自然与历史性旅游资源有了“物质基础”。这在我国是当务之急，关系到我国国家重要风景名胜资源的可持续发展。其他一切制度建设、宣传教育都应建立在完备、可行的法律基础之上。
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我国在许多方面的立法还未建立起来，或者已经建立起来，但是立法不够详细。有些立法没有明确授权和责任归属，对可行性考虑不够，例如我国对国家重点风景名胜区的资金来源未作明确的立法规定，也未立法确立排他性的管理授权，没有立法规定特许权的出让原则，也没有立法确立管理绩效评定和管理信息的公布。缺乏这些应该立法确立的重大原则，使我国国家重要风景名胜资源的管理呈现政府管变成官员管，管委会管变成几个人甚至一个人管，信息不对称问题严重，监督成本极高。由于立法不完善，造成无法可依、有法不依现象普遍，不利于国家重要风景名胜资源的保护。
尽管这些风景名胜资源具有国家意义上的重要性，但是我国仍停留在地方立法阶段，如《黄山风景名胜区管理条例》（注：1980年4月13日安徽省人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，经1997年11月2日安徽省第八届代表大会常务委员会第三十四次会议通过修正案。）是由安徽省人民代表大会常务委员会通过，其立法权威性、法律效力大打折扣。地方立法能力有限，立法经验不足，尤其是新问题往往争议较大而立法停滞不前。地方政策指派一旦发生错误，其损失不可估量，因此，对这些重点风景名胜区要针对个体进行详细的国家立法。 (2)资金来源。对于国家重要风景名胜资源，应以国家保护投入为主，如果其他资金占主体地位，很可能带有附加条件，使保护的目的难以实现。认为我国是发展中国家，没有用于国家重要风景名胜资源保护资金的观点是站不住脚的。世界上许多发展中国家也确立了国家公园国家公营制度，以利于保护和利用。我国完全有能力拨出资金来保护国家重要风景名胜资源，供当代和后代永续保护性利用，问题的关键在于立法确立国家重要风景名胜资源保护和管理资金的来源，美国国家重要自然与历史性旅游资源的管理拨款就是由多个不同的法案确立。美国国家公园体系的管理实践证明，靠国家公园自谋收入来解决保护和开发的投入可能性较小。如果国家重要风景名胜资源按所谓市场需求确定门票价格，则有违其为国民服务的宗旨，排除了低收入人群对国家重要风景名胜资源的使用。因此，国家重要风景名胜资源必须坚持立法确定用于保护和运营的国家拨款，同时也必须立法确立资金使用程序和绩效评定方法，没有有效的资金使用规定和绩效评定方法，用于保护用途的拨款同样难以实现保护的目的。 (3)管理机构。建立统一的管理机构是世界各国管理国家重要自然与历史性旅游资源普遍使用的方式。例如澳大利亚的6个国家公园由环境与遗产部管理，新西兰包括国家公园在内的自然与历史遗产由保护部负责管理，韩国的国家公园由国家公园管理局负责管理，国家公园管理局隶属韩国环境部。
