中国基层民主发展中的“参与”问题(1)(2)
2013-12-16 01:04
导读：在基层人大代表选举中，自荐候选人大量涌现。1980年，曾有学生代表自荐当选北京的区级人大代表，此后，县乡也有自荐候选人当选案例。近几年，这种
在基层人大代表选举中，自荐候选人大量涌现。1980年，曾有学生代表自荐当选北京的区级人大代表，此后，县乡也有自荐候选人当选案例。近几年，这种现象明显增加。在近几年的基层人大代表换届选举中，北京、深圳和湖北等地的“自荐候选人”成规模出现，并有一些成功当选，引起较大社会反响。根据初步了解，在当前的基层人大换届选举中，出现了更多自荐候选人，有的候选人还组织了竞选班子。在北京、武汉等地自荐候选人中，以大学教师、律师、工商业者居多。每一个自荐候选人的出现，不论当选与否，在当地社区都有重要影响，有的甚至受到社会的广泛关注。有的人落选后认为选举不公正，向法院起诉，或者向媒体等社会力量呼吁或求助。自荐候选人出现，不论对于选举组织工作本身，还是选举的制度规范，都是一种考验。多方面人士通过这种现象来考察评价基层民主制度的实际运行。
现代传媒正在成为重要参与平台。随着互联网技术的普及应用，公民个体通过网络传播信息、反应诉求的情况迅速增多，并产生了重要作用。虽然政府部门开通了网络信箱等渠道征集民意，但总体上看，个体参与以在网络上制造“人气”、扩大影响为主要特点，事件性和偶然性强。这种参与方式往往将孤立事件扩大为一定范围的社会热点，并进而产生广泛的社会影响，有些情况下甚至引起某种集体行动。
人口流动已经成为基层民主的重要难题。我国目前流动人口已达1.5亿，未来每年还会新增500万。一方面，大量农村青壮年劳动力转移到城市，一些村庄甚至无法召开村民会议和村民代表大会，自治难以正常开展；另一方面，现有暂住人口参加选举的规定过于复杂严格，大量流动人口实际上失去了民主参与机会。有的虽然能够参加选举，但是，利益表达渠道不畅，权利维护遇到的问题没有制度途径解决，导致有的人采取极端方式，有的寻求新参与方式。
扩大参与是基层民主发展的重点
关于民主的价值，可以从两个层面来谈。其一，民主是社会发展的基本目标，如，民主是社会主义的本质要求，民主是以人为本的科学发展观的根本要求。其二，民主是一种社会管理机制，或者是管理社会事务的一种方法。与其他的方法比较，用民主的方法来管理社会生活更能保证社会的良性运行，更有利于社会的长治久安。在基层，民主的这种社会管理机制的作用更加显得重要和突出。改革以来，随着农村经济社会结构的变化，民主在化解矛盾冲突、维护农村和谐稳定方面的作用日益彰显。这是被基层干部和农民都普遍认识和感受到的。农村的现代化进程，成为村民自治显著发展的社会基础。
我国正处在快速的现代化过程中，群众的参与要求不断发展变化，新的社会成分和职业群体不断出现。适应群众的参与需求，建立有效的参与制度，不仅使参与有序进行，而且使参与机制富有适应性，是对基层民主制度建设的重要考验。如果参与机制僵化，新的参与要求无法整合进现有制度框架，就会出现大量体制外参与，增加社会不稳定因素。总的来看，群众的参与内容主要是经济诉求，特别是直接的权利利益诉求，越是与群众切身利益息息相关的事务，群众参与热情越高。国际经验显示，如果参与渠道不畅，经济性诉求不能有效表达，则容易转化为政治性诉求。
作为一种社会管理机制，民主既能够化解冲突，同时，民主操作过程中也会引发一些新的冲突。因此，民主发展过程对于“操作水平”的要求是很高的。最近几年，在基层民主推进过程中，出现的矛盾冲突比较多，某些时间矛盾冲突甚至集中出现。这些矛盾积累甚至激化，主要是因为缺乏相应的化解机制和制度安排。制度方面的缺陷，既表现为法律规定上有疏漏而容易被操纵利用，也表现为出了争议没有明确渠道和程序解决。面对矛盾冲突，越来越多的群众开始用法律来规范行为和表达诉求，如有的主动学习并引用法律，寻求司法途径解决，也有的参与群众组织和基层人大代表的选举，通过制度方式实现参与。这表明群众认可法治道路，信任体制途径，而不是采取围攻政府、抗税等非理性行动。对于人民群众的这种进步，需要积极、及时、有效的正面回应。回应的基本方式是，通过法治建设和制度创新，为不断发展变化的公众参与需求提供有效途径，让人们的诉求得以有效表达，权利得以有效维护。群众的参与要求是客观存在的，并且不断滋长，如果制度安排不能提供有效参与途径，没有民主政治保障下的参与就会演变为“街头政治”、“黑社会政治”。
党的十五大和十六大报告，都把扩大基层民主、充分调动人民群众的积极性作为政治体制改革的一项重要任务。但是，如何扩大基层民主，在理论和实践两个方面的探索还很不够，特别是基层民主发展过程中出现的许多现实问题，在理论研究和政策研究中缺乏反映和回应。本人认为，当前扩大基层民主面临这样几个问题。第一，进一步落实现有的基层民主制度，应该巩固成果、总结经验、探索规律，不断完善现有制度框架和行为规范，为我国民主制度的进一步发展奠定坚实基础。如完善基层人民代表大会制度，完善村民、居民民主自治制度，完善社会团体的民主管理制度，加强制度的适应性建设。要特别重视提高质量，并不是速度越快越好，也不是层次越高越好，着重把现有民主形式组织好，使现有的参与渠道畅通高效，在稳健优质方面下功夫。第二，将民主活动引向社会生活的更多领域，特别是那些群众高度关注、发生利益冲突比较多的领域。群众的利益延伸到哪里，民主就应该延伸到哪里；公共决策的过程延伸到哪里，民主就应该延伸到哪里。从目前来看，基层民主应该向经济领域延伸，如土地承包、征地、拆迁等事项都应成为基层
民主生活的内容；应该向公共服务领域延伸，如小区建设、村镇建设等，应该纳入基层民主生活的轨道。第三，扩大基层民主的参与主体。社会转型中出现的新社会群体，包括流动人口、民间组织等新的参与主体，需要被纳入基层民主的活动中。基层民主还应该向自治组织和群众组织的内部管理延伸，向基层党组织的内部管理延伸。通过完善现有的基层民主制度，将基层社会的各种社会主体都纳入基层民主的活动中，才能减少体制外的无序参与，使基层民主更好地运转起来。
基层民主有利于化解基层社会矛盾和问题，有利于培养群众的自治能力和合作精神。基层民主向上延伸，群众逐步参与更高层级的选举和管理，是人民实现当家做主的大方向。目前，基层的改革积极性很高，出现了一些探索突破，提出了一些新的发展路径。为了更加主动地把握发展方向，更好地进行全局性决策，可以选择条件适当的地方，开展基层民主建设的试点工作。对试点投入比较强的研究力量，提供强有力的组织保障，跟踪观察变革动态，积累经验和认识，为基层民主深入推进创造有利条件。试点内容可以围绕当前一些比较重要问题展开，如乡镇直接选举、基层组织建设、民间组织管理等。
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