中国基层民主发展中的“参与”问题(1)
2013-12-16 01:04
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越是与群众切身利益息息相关的事务，群众参与热情越高
越是与群众切身利益息息相关的事务，群众参与热情越高。国际经验显示，如果参与渠道不畅，经济性诉求不能有效表达，则容易转化为政治性诉求。
考察政治发展的历史，可以说，民主成长的过程就是“参与”不断扩大的过程。参与的广度和深度是衡量民主发展水平的尺度。参与的广度是指多少社会成员能够参加到政治过程中来，参与的深度则是指这种参与能够解决哪些政治问题。缺乏公众参与的政治，就是“精英政治”甚至是“寡头政治”。越来越多的人们参与到政治过程中来，人们参与政治的方式渠道越来越多，参与过程的制度化程度越来越高，是民主政治的基本发展逻辑。我们说改革开放以来中国基层民主取得了巨大发展，主要是指，基层政治过程的参与比以往有了难以比拟的扩大。在这个过程中，农村村民自治的发展和县乡人大代表的直接选举，是中国基层民主发展的突出成就。中国基层民主的制度体系，就是在这个历史进程中初步形成的。但是，从参与的角度透视中国基层民主，我们不难发现，民主政治发展面临严峻挑战。
体制内参与发育不良
从制度实际运行来看，在不同工作领域，不同环节，发展很不均衡，有些制度并没有运转起来，集中表现为制度化参与渠道不畅通，难以有效地吸纳群众参与。
在自治组织选举中，城乡居民的参与程度差别很大，农村较高，城市较低。从原因来看，一是选举的利益基础不同。村庄选举与农民的利益关系密切，村民委员会组织有具体的资源管理权力，如耕地承包、宅基地分配、集体资产管理、村庄基础设施建设等。居委会选举与居民的利益关系不密切，许多居民并不关心。二是选举的工作基础不同。村民自治起步早，工作力度大，普及程度高，制度规范的发育相对完备；居民选举则起步较晚，真正实现直接选举的是少量居民委员会。现在看来，发展城市居民自治，需要根据社区实际和居民需求，探索新的利益联系点。从地方的经验看，发展社区建设，适应居民在社区服务方面的丰富需求，是凝聚居民关注和参与的重要途径。
在基层人大代表选举中，选民态度冷漠是突出问题。主要表现为群众对选举不关心，不积极参加选民登记，不积极参加投票，有的在反复“动员”下才参加。根据调研，群众的冷漠主要与选举的组织工作有关。如在分配代表名额时，硬性规定选区应产生何种资格的代表，限制了选民的自由选择；在候选人提名中，一些地方的选民联名提名受到种种限制，难以发挥作用；介绍候选人的方式过于简单，只限于选民小组见面会，不利于选民对候选人的了解；确定正式候选人的程序不明确，一些环节存在控制、包办、缺乏透明度等问题；委托投票和流动票箱制度的不规范运用，也导致操纵舞弊行为。在这种情况下，选民选择余地不大，发挥作用空间有限，候选人的当选与选民的认知认同关系不大。一些群众认为选举过程不真实，参加投票像演戏，有比较强烈的厌选情绪。这些现象显示，虽然统计上“参选率”很高，并不说明群众积极参与。
基层人大代表履行职责情况不尽如人意。一些基层人大代表缺乏履职的主动性和积极性。有的代表在任期内没有在会议或闭会期间发过言，没有领衔提过议案，也没有开展过持证视察，被群众称为“哑巴代表”、“拍手代表”。有的代表由于自身工作繁忙，参加人大组织的活动少，与选民联系少，也很少提出建议意见。也有的代表来自企业，更热心于利用代表职务为其企业寻找发展机会，或利用开会及视察等机会接近政府领导等。代表能力欠缺成为代表作用发挥的障碍。
基层民意机构不能正常运行。一些基层的人民代表大会的工作流于形式。许多需要人大会议讨论的事项，往往只是走过场。一些地方的乡镇人大会议每年会期仅有半天，会议匆匆结束后再也没有其他活动，起不到应有作用。
考察基层民主制度的运转现状，影响群众参与主要因素是选举的利益联系和竞争性。二者密切相关，竞争性选举搞得好，可以发育和强化利益联系。竞争中的当选者，会更多考虑选民利益，更好地履行职责。同时，竞争过程也是对候选人的锻炼
培训。一些当选者没有履行应有职责的意识和能力，与选举过程缺乏竞争有直接关系。选民的冷漠，有的是缺乏民主权利意识，有的则是对选举缺乏公平竞争的自觉抵制，是民主觉悟提升的表现。为了让选举制度更好运转，选举过程应该进一步体现公开、公正和公平，进一步增强竞争性。在竞争性选举中，候选人将成为主要的选民动员力量，而不是主要由选举机构来动员群众参加选举。增强选举的竞争性，需要在选民资格确认、候选人提名确定、候选人与选民直接沟通等若干方面改进工作。
自发性参与迅速成长
随着社会利益多元格局形成，表达诉求、维护权益成为群众的现实需要。这种需要转化为行动，表现为多种多样的自发性参与，提出了对于基层民主的新要求。
群众维权活动非常活跃，直接推动基层民主。维权与日常生活密切相关，近几年群众参与的广度和深度不断拓展。在农村，因为土地征用、农业生产资料质量、消费品质量、虚假广告引发的农民维权事件增多，有的直接引发以政府为目标的冲突。一些带头人被农民选举为村干部。在城市，市政管理、消费者权益、拆迁、业主与物业管理单位的纠纷在增加。有的公民维权行动影响很大，引起了公众对于权益、法治和法律程序的关注，推动了政府治理的改进和法治改革，如围绕“收容遣送条例”问题，民工、媒体、知识界都有很多人参与，一段时间成为社会热点。近两年，维权活动开始和基层民主的发展直接结合，一些维权积极分子参与了自治组织和人大代表的选举竞争。
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