乡镇自治：根据和路径—以20世纪乡镇体制变迁为(2)
2015-02-19 01:03
导读：1928年9月国民政府颁布了《县组织法》，规定以“地方自治”的原则建立区、村（里）、闾、邻制度。但是，随着国共两党在农村的对抗，1932年8月，豫鄂
1928年9月国民政府颁布了《县组织法》，规定以“地方自治”的原则建立区、村（里）、闾、邻制度。但是，随着国共两党在农村的对抗，1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”司令部，“为严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见”颁行《剿区内各县编查保甲户口条例》，同时蒋介石发布了《施行保甲训令》，在一定的区域内废除了“地方自治”的外衣，实行以人身依附为特征的保甲体制。1935年，国民政府为解决各省办自治还是办保甲的问题，在南京召开了“全国最高行政会议”。在这个会议上，蒋介石认为，未经训练的农民仍守旧习，缺乏自治能力；自治人员的选举也为人们所忽视，导致各乡镇闾邻组织始终没有健全；农村百业凋零，无实力同时举办自治与自卫，而土豪劣绅却借团防之名培植武装，大肆搜括；自治法规繁琐，无法执行。此外，中国农村家族制度本来极为发达，如要安定地方，只有以家族中心的家长制“以严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁”。因此，挽救之道在于办保甲，“先谋自卫之无成，再作自治之推进”。因此，这年7月，军委会委员长行营颁发了《修正剿区内各县编查保甲户口条例》训令，通令豫鄂皖赣闽陕甘湘黔川10省，定保甲为地方四项要政之一。国民党推行的这种保甲制，同明清的保甲体制有许多不同。首先，在县以下废区并乡，将乡（镇）正式作为一级行政区划，乡（镇）行政机关称乡（镇）公所，公所下设民政、警卫、经济、文化4股，由县政府委派正副乡镇长和队附，由县政府财政开支，并受县政府的直接节制。其次，“保”出现了半行政化趋向，这表现在保长由法律规定的选举制变成了实际上由乡镇长委派任命；“保”由无供给改为半供给制；筹粮和征兵等“国家事务”成为了保甲主要的职责。也就是说，乡镇最终纳入到国家行政体制，实现乡镇长行政官僚化。
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自此之后，虽然在1941年国民政府制定的《乡镇组织暂行条例》、国民党九中全会议案研究委员会作出的关于《加强新县制之推行以完成地方“自治”议案》，都将乡镇自治作为农村基层组织原则，但是随着国家职能的扩大，建立的却是“自管管人、自教教人、自养养人、自卫卫人”这种政教合一的高度集权体制，在许多地方，“乡镇保长身兼数职，大权在握，他们要干什么就干什么，成了大大小小独霸一方的‘土皇帝’” 9，地方自治也空有其名。
二、现行乡镇体制的困境
共产党夺取政权后，乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制框架内进行的。1950年12月政务院通过的《乡（行政村）人民政府组织通则》规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡的行使政权的机关。乡人民政府委员会为乡一级的地方政权机关，受区人民政府领导；在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。乡人民政府委员会由乡人民代表大会选举乡长、副乡长及委员但需经区报县人民政府批准任命。乡人民政府委员会的职权为：执行上级人民政府的决议和命令；实施乡人民代表大会通过并经上级人民政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门的工作；向上级人民政府反应本乡人民的意见和要求，并提出兴革意见。1958年9月中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始推行人民公社化运动，撤乡、镇并大社，以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队。人民公社的职权很广泛，管理着本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等事宜。它既是农村基层政权机关，又是农村经济单位；它不仅是劳动组织，而且是一种高度集权的、具有军事化管理性质的社会体制，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础10。因此，引发了一场以否定人民公社体制的改革，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”11。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
