乡镇自治：根据和路径—以20世纪乡镇体制变迁为(4)
2015-02-19 01:03
导读：自治型治理，作为以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理方式，建立的是“法制-遵守”的行为模式，即国家通过强制性的法律预
自治型治理，作为以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理方式，建立的是“法制-遵守”的行为模式，即国家通过强制性的法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律框架内进行广泛的自治。在这种意义上，作为改革目标的乡镇自治是一种社区自治，它不同于历史上建立在保甲体制基础上的那种“地方自治”，是以现行的村民自治体制为基础的，但并不是村民自治的简单延伸。它要求以“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定和本地方公共之意志，处理一地方公共之事务”15。因此，如何确定“本地方之人”来表达“地方公共意志”是乡镇自治体制的关键。村民自治的成功实践已经证明，只要有适合国情而明确的规则体系，乡村社会是可以通过民主选举的方式形成有利于社区发展的“公共意志”并处理好“地方公共事务”的。当然，前提是要“重新思考国家行政的形式和界限与市民社会的形式的界限” 16，即将农村社区事务与国家目标进行适当区分。从目前的情况来看，对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制。对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与地方自治。具体来说，撤消乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税收、计生、教育的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力发展农村经济中介组织；开放农会等农民利益代表组织。
需要指出的是，推行乡镇自治体制关系到国家的宪政体制，是十分复杂而系统的工作。这不仅需要具体研究乡镇自治体制的组织架构，还需要正确处理乡镇自治组织与县级政权及各职能部门、村民自治组织、执政党基层组织的关系等问题，特别是还有一个立法问题。历史的经验告诉我们，文本制度与现实需求的脱节是自治体制难以建立并发挥作用的根本原因，但法律权威的欠缺也是导致自治这种“规则—遵守”治理模型失败直接因素。因为，如果没有严格而明确的法律预期，行政的张力是不能受到适度限制的，一切自治也都会最终流于形式。
（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网） (原刊《战略与管理》2002年第6期)
注释：
1 王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
2 王沪宁：《当代中国村落家族文化--对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
3 沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
4 于建嵘：《中国农村政治的现状和发展趋势》，载
中国社会科学院农村发展研究所：《中国农村发展研究报告3》，中国社会科学文献出版社2002年版。
5 赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社1998年版，第30-31页。
6 [美]吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，上海人民出版社1984年版，第339页。
7 参见赵辰昕：《乡政府管理》，中国
广播电视出版社1998年版，第6页。
8 徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中国广播电视出版社1992年版，第256页。
9 参见胡次威：《国民党反动统治时期的“新县制”》，载《文史资料选辑》第二十九辑，中国文史出版社1995年版，第210页。
10 于建嵘：《人民公社的权力结构和乡村秩序》，载人民大学复印资料《中国现代史》2002年第2期。
11 中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
12 《中华人民共和国宪法》，1982年12月4日第五届全国人民代表大会第一次会议通过，第30条。
13 童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
14 于建嵘：《岳村政治--转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年，第438页。
