论人大制度创新(2)
2015-03-18 01:02
导读：人大职权健全化 《宪法》规定全国人大有15项职权、全国人大常委会有21项职权。这些职权总括起来可分为：立法权、决定权、任免权和监督权。我国宪法
人大职权健全化 《宪法》规定全国人大有15项职权、全国人大常委会有21项职权。这些职权总括起来可分为：立法权、决定权、任免权和监督权。我国宪法赋予全国人大的职权要比国外议会的职权范围更广，但我国人大的实际工作效率和权威性却不尽人意，其中一个重要原因就在于我国人大在职权的行使上是残缺的。我们认为凡是宪法授于人大行使的职权而人大没有去行使的应视为人大自身的“失职”。当然，这与现行的体制、权力结构、认识状况有很大的关系。但在建设主义法治国家的进程中，我们必须以法治的眼光重新审视人大制度，审视人大职权的完善和健全行使。从实际情况来看，人大职权行使的残缺是多方面的，笔者仅就一些重要的方面作些。 一是决定权的行使。决定权是体现人大作为最高国家权力机关特征的一项重要职权。根据宪法规定，属于国家或地方重大事情需要作出规定的应由全国人大行使决定权。在实践中，人大也多多少少在行使着这一职权。但存在的一个突出是，全国人大的决定权与执政党的决策权怎样协调一致。传统的做法是，执政党包揽国家事务，直接对国家机关和人民群众发号施令，执政党的决策权在许多方面取代了人大的决定权。执政党实行的是“党委决策，政府执行”的领导体制和原则，这就使得政府成为党委的执行机关而不是人大的执行机关，这显然是不符合宪法精神的。在实行依法治国的今天，不是不要执政党的决策权，而是要实行执政党领导方式的转变，既由过去的“党委决策、政府执行”转变为“党委决策，经过人大决定，再由政府执行”，这就由过去的两个环节变成三个环节，这决不是多此一举，而是法治的重要特征，这也不是削弱了党的领导，而是在完善中进一步坚持了党的领导。 二是财政权的行使。财政权是指人大享有对国家的财政决定权和对政府财政监督权。掌握财政权是议会史上最原始的一种职权，早在英国资产阶级革命时期，议会就是为了限制国王征税而逐渐发展壮大起来的，当时流行的一句非常有名的口号是“不经议会批准，国王无权征税”。这既是对国王滥用权力的约束，更是对人民财产权利的保护。对照我国的情况，我们深深地感到人大对财政权行使的严重缺失，一方面，我国现行的人大对财政权的行使仅仅体现在一年一度对国家财政预算决算的审议上，而这种审议又大多是滞后的和形式性的，缺乏强有力的制约和监督。另一方面，从上说，国家税收的征管必须经全国人大审议批准，否则任何单位和个人都不得向人民群众征税，可我国的现实情况是，各级各部门不仅擅自制定每年税收增长目标以示政绩，而且纷纷出台各种收费项目中饱私囊，连乡镇政府和职能部门随意下个文件就可以向农民群众收取各种名目繁多的费用，致使“三乱”泛滥，农民苦不堪言。这不能不说我国人大应对此负有很大责任。严峻的现实向我们昭示，我国也应该树立这样的信念：“不经人大批准，政府不能征税。”至于各级各部门乱收费了就更不用说了。 三是弹劾、罢免权的行使。我国人大对人事权的行使上还普遍地局限在被动的任免范围之内，而弹劾、罢免权的行使几乎没有真正启动过。弹劾是议会对违法、犯罪和严重失职行为的高级官员进行检查追诉的一种制度，这在西方各国议会中是正常行使的一项重要职权，根据西方的议会实践，弹劾制度主要是针对由选民选举产生的国家高级官员，这在我国由选民直接选举高级官员的条件尚不具备的情况下，人大不行使弹劾权可以理解。但人大没有正常行使罢免权就说不过去了，因为人大及其常委会对由它选举、决定、任命和批准任命的国家机关组织成员最有效的监督制裁手段就是罢免或撤职。罢免是人大免除违法、失职的国家机关领导人职务的方式。建国以来人大对罢免权的行使严重缺失，在人们的记忆中，人大正常行使罢免权的似乎只有一次，这就是二十世纪八十年代末湖南省人大对副省长杨汇泉的罢免。现在官吏腐败比较严重，但人大很少积极主动地行使罢免权，一般情况是先由党委决定对某一腐败官员作出党内纪律处分后再由人大去办理“罢免手续”，这种“马后炮”式的“罢免”与人大作为最高权力机关的地位极不相称，这无疑大大削弱了人大对各级官员的有效监督。 四是宪法监督权的行使。对宪法监督权的行使恐怕是人大所有职权中最薄弱的环节，甚至可以说，人大的宪法监督权几近虚设，这也是我国宪法缺乏神圣权威的一个重要原因。现行《宪法》明确规定全国人大和全国人大常委会有监督宪法实施的职权。但自从1954年《宪法》颁布实施以来，我国人大还没有处理一起“违宪案件”，这并不是说近半个世纪以来我们没有违宪案件发生，而是全国人大及其常委会没有正常行使宪法监督权。实事求是地说，现在各级各部门出台的各种地方保护主义和部门保护主义的政策法规，有不少是严重违宪的，就是全国人大常委会通过的大量，也不能完全保证它没有违宪的情况。根据现行《宪法》规定，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。我们要建设社会主义法治国家，就迫切需要单独成立宪法监督委员会，专门监督审查包括全国人大常委会、国务院及地方各级各部门制定的法律法规和政策是否违宪，使我国宪法进入诉讼程序，确保宪法的神圣权威。 另外需要指出的是，根据宪法规定，人大一年一度听取“一府两院”的
工作报告并进行审议。近些年来出现的引人注目的一种新动向是，人大代表对“两院”的工作报告投了不少的“不信任票”，这说明人民对其工作是“不满意”的，但也仅仅就是“不满意”而已。根据国外通行的做法，议会一旦通过对政府的不信任案，政府必须提出辞职。同理，一旦我国人大通对“一府两院”的不信任投票达到一定比例，“一府两院”的正职应当提出辞职。如果这样，人大对“一府两院”的监督就真正发挥了最高权力机关的作用。实现人大制度创新，还需要国家在其他制度安排上作相应地调整，比如说，我们习惯于重视文件政策而轻视学习宪法法律，再比如说，我们习惯于将年届退休的老同志安排到人大工作，这就使人大领导干部有一种退居“二线”的感觉，使人大远离了权力中心，这与宪法赋予它的最高权力机关的地位是不相符合的，等等。推进人大制度创新，需要国家从整个制度层面进行通盘考虑，关键是要深化政治体制改革。如果我们一方面希望建设社会主义法治国家，另一方面又习惯于运用人治的手段，其结果必然是一场南辕北辙的游戏。 ： 1全国人大法工委:《中华人民共和国宪法》(北京：法律出版社，2000), 6-7。) 2《共产党第十三次全国代表大会文件汇编》（北京：人民出版社，1987）, 37。 3戴承欢，张英红：《论依法治国方略中的党的领导》，常德师范学院学报（社会版），2001,（4）。 4蔡定剑，《中国人大制度》（北京：社会科学文献出版社, 1992）,146。
