政府的公利性与政府的自利性_政治毕业论文

   提要：管理公共事务、提供公共产品作为政府本身所固有的基本职能之1，体现了政府具有公利性的1面，更构成民主政府的本质属性。但政府也有自身的利益即自利性，自利性是政府非本质的属性。这种属性客观存在，并且有扩张的可能。本文探讨了政府自利性的各种表现形式和主要特征，并提出界定政府合理自利的及控制政府不合理自利的若干对策建议。

    关键词：政府的公利性；政府的自利性；政府自利性扩张；政府自利性控制

    现代政府是社会公共事务的管理者、社会公共产品的提供者。管理社会公共事务、提供公共产品这是政府的基本职能之1，它体现了公利性这1现代民主政府的本质属性[1]。离开了这种公利性，政府从根本上失去了存在的必要性与合法性[2]。但是，政府除了这种公利性、利他性以外，也无可置疑地存在着自身的利益，即政府除了为社会服务的公利性之外，还具有自利性。政府的自利性是指政府除了具有管理公共事务的本质属性之外，具有为自身组织生存和创造有利条件的属性。

    就我国而言，共产党领导下的人民政府根本宗旨是全心全意为人民服务，除了人民的利益之外，不应存在任何属于自己的特殊利益。从政府所代表的社会全体利益和长远利益来看，政府的确不存在自利性。但是换1种角度来，政府本身是1种社会组织.这1组织也是由不同的公务员个体组成的，这些个体在组成了1个庞大的“官僚”[3]群体，他们本身也是“人民”的1部分，而且是很重要的1部分。这1群体具有较高的社会地位，特别是拥有对行政权力的直接行使权[4]，他们构成了社会的精英阶层之1。应正视政府及其组织人员（公务员）的自利性，并将其控制在合理的限度和范围内。

    1、政府自利性的表现形式

    利益总是隶属于1定的主体，不同的主体具有不同的利益。“政府本身有其自身的利益，政府各部门也各有其利益，而且中央政府与地方政府也有很大的区别。政府行为和国家公务员的行为与其自身利益有密切关系。”[5]这就是说，政府作为社会组织同样追求自身的良性发展，政府作为1个整体，是其成员的共同利益代表。另外，作为地方政府为“造福1方”，追求地方利益的最大化，也会导致政府组织自利的发生。同样的道理政府职能部门乃至公务员个人为了追求部门利益的最大化，也会追求部门或个人的自利。

    1．  地方各级政府的自利

    地方各级政府在中央政府的领导下，实施本地行政管理职能。中央政府更多地考虑全国的利益、全社会的整体利益。而作为地方公共事务管理的地方政府则更多地考虑地方利益。地方各级政府的自利有多种表现形式：

    1是东西部地区政府利益之争。地方政府作为社会整体的1部分，其根本利益跟全局利益具有1致性。但是，不同地区都追求本地区的高速发展，这就引起社会整体资源配置的不均衡，从而引起不同地区的利益分化，导致地方政府追求本地区的自利，有时为了自利而损害全社会公利或是别的地区的利益。西部大开发，对于东部和西部来说都是机遇，会给双方带来巨大的利益。但是，我们必须看到东部地区政府鼓励本地的去西部开发，他们把资金、技术、市场渠道带到西部，1个重要目的是盈利。东部盈利的动机与西部求发展的目标之间必然有1定差距，可能会出现利益的冲突。东部地区开发西部的资源可能会以较低的资源开发费用而将原料运出，而后又会将附加值较高的成品卖给西部，从而进1步拉大东西差距。甚至，开发完资源后还会给资源产地留下1大堆难题，如生态破坏、环境污染、职工失业、财政收入锐减等。

    2是上下级政府的利益之争。上下级政府都是行政管理组织，对于相同的公共事务都有管辖权。按理上下级之间管辖的权限是很明确的，但是为了利益或是减少工作量的自利需要，上下级政府之间也会为了自利而出现冲突。这方面的例子可谓屡见不鲜[6]

    3是地方政府为了实现政府目标而为本地企业争利。我国现行体制要求各级政府必须确定各地每年的经济发展指标，并要为这1经济发展目标而努力。由此出现了“政府目标责任制”现象，地方官员为了保证本地区的经济发展速度，常与地方企业挂钩，或曰蹲点扶持，或曰工作指导，有的干脆由党委常委或政府常委直接到国有大中企业挂帅（俗称“常委企业”）。1旦，这些企业与竞争对手争利，特别是与别的地区的企业争利时，这些领导常以政府的名义进行行政干预，以保证地方利益，同时实现地方政府的自利。

    4是地方政府为了吸收外来投资而无原则地让利。吸引外资是改革开放之初的1项重要措施，外资的流入为地方经济带来了生机与活力。但是，很多地方政府在吸引外资时常无原则地让利，提供所谓“最优惠”的条件，甚至与现行法规冲突也在所不计。无原则地吸引外资破坏了我们整体的投资环境，实现本地利益的最大化，满足了地方政府的自利，但是破坏了“经济全国化”，也了本地国有企业的发展。无原则的让利，使本地国有企业与外资企业竞争不在同1个起跑线上。国有企业转轨改制本来就有困难，现在更是雪上加霜，这加大了改革的成本，也不符合WTO规则。

    5是地方政府为实现本地的经济社会管理职能而与中央争利。“在中国现阶段，地方政府担负着地方社会管理，兴办地方社会事业，保障地方福利和社会经济发展等项职能，同时，还兼有本地区内相当庞大的国有资产所有者的职能。肩负这样的双重承担，往往使地方政府成为该地区共同利益主体，必然具有维护和扩展本地区利益的内在要求。”[7]地方政府作为地方共同利益的代表者，总希望从中央所给政策这个大锅里面，捞到比别的地方更多1点“特殊待遇”，以求获取比别的地区更快的发展速度，从而实现地方政府的“政绩”。地方政府的这种争利行为，有其合理的1面，因为这是地方政府追求本地经济社会发展的内在动力。但是地方政府1味地争利就很容易以损害全国公利为代价，从而走向其反面。

    2．  政府职能部门的自利

    长期以来我国的政府管理体制采用的是条块分割，作为“条条”的政府职能部门与作为“块块”的地方政府之间常常出现磨擦。政府职能部门作为1个利益共同体，是其成员的共同利益的代表者，因而为了部门的利益而与国家或是地方争利益的现象并不少见。

    （1）政府职能部门执法产业化。政府职能部门享有社会事务的管理权，职能部门执法的本质就是服务，就是为广大纳税人提供公共安全、公共秩序等服务性的“公共物品”，而绝对不是为私人或个别利益集团谋取私利。但是，在1些地方，某些部门存在着某种不同程度的权力蜕变和异化，他们用人民给予的权力向人民群众巧取豪夺，把执法的过程变成实现某种利益和经济收入的过程，执法所得的收入少量交给国家，而大量的却化归执法部门或者执法群体所有，甚至给予执法的个人予以“提成”，这就是“执法产业化”。执法产业化的实质是实现职能部门的部门利益，其形式是以权谋“公”。为了部门自利，牺牲了执法的严肃性、公正性。如私设审批事项，项项收费；乱找罚款事由，事事罚款；不施行政许可，以罚代管；勾人违法乱纪，执法得利，等等。

    （2）政府职能部门与地方政府争利。首先，职能部门与地方政府在上争权。我国政府职能部门大多实现双重从属制，既要服从地方政府的领导，又要服从上级职能部门的业务指导。这种条块分割体制，在某种程度上为职能部门争利创造了条件，某些职能部门借口有些事务由上级职能部门直接指导，不与地方政府协调，独自发文，擅自执法，与地方政府争夺地方事务的管辖权，产生行政越位现象，使行政相对方在地方政府和地方职能部门之间，无从选择，不知该执行谁家的“法”。由于管理主体的混乱，造成市场经济秩序混乱，政府提供良好社会市场环境的职能无法实现；其次，职能部门与地方政府在经济上争利。改革开放以来，政府职能部门逐渐成为1个独立的利益群体。各个部门都在增加本部门职工的收入，增加部门福利收入的主渠道是创收。包括向下属各单位收取各种各样的费用。拥有下属部门数量是其创收量大小的1个重要方面，因此，职能部门与下1级政府争抢管辖下1级部门和单位的权力。同时，各种职能部门为了部门利益也到同级人政府去与别的部门争夺资源的管辖权，使地方政府的管理工作量增大，地方政府要不断地在各部门之间作协调工作。另外，由于1些实业部门与政府实行了财政总承包、利税包干以及工资总额与经济效益挂钩，在完成政府的承包任务后，盈余则归部门所有。为了这种部门盈余，职能部门与下属单位不遗余力地利用职权到市场中去逐利，当这种逐利行为与公利发生冲突时，不惜以牺牲公利为代价满足部门自利；再次，职能部门与地方政府在行为上推责。职能部门的行政经费1般是固定的，有些职能部门为了节约经费或把经费挪作他用，以最大限度地得到满足部门的自利，就尽可能将那些理应承担但无利可图的职责或任务，推给地方政府。

    3．政府组织成员的自利

    在现实生活中，每个社会成员都有自己的利益需求，这些利益需求有物质性的，如金钱、住房、社会福利；也有非物质性的，如精神嘉奖、荣誉称号；还有1些既有物质性，又有非物质性的利益需求，如安全，就是兼有2者特性的利益需求。诚然，全体社会成员存在着某些共同的需求，如国防；但各个社会成员或不同的社会集团又有各自不同的利益需求，如不同的社会阶级、阶层以及不同的民族、宗教和职业集团乃至个人，都有自己不同的利益要求及实现途径。这是因为迄今为止乃至可以预想的未来，社会都不可能充分满足1切人和团体的需要。而政府组织成员的自利主要通过组织的自利得到满足，公务员既是行政权力的行使者，又是普通公民，具有为自己谋取利益的优越条件。“人不仅为生存而斗争，而且为享受而斗争……准备为取得高级享受而放弃低级的享受。”[8]众多公民选择公务员职位——或是为了物质利益，或是为了精神利益，或是为了政治利益——常常寻求权力扩张的突破口，以满足自己的利益需要。1些成员利用行政权力谋私利，干违法乱纪的事，那不仅是自利的膨胀，更是对社会的犯罪。公务员自利的扩张行为已为公众所熟知，在这里不作赘述。

    对于政府的自利性应1分为2，不能1概否定，政府自利性也有其合理的1面，正确认识政府的自利性，就应政府自利性的基本特征。

    1．政府的自利具有客观合理性

    1般来讲，个人和组织的1切行为都源于对利益的追求，换言之，利益是个人和组织活动的根本动因。正如马克思所说：“人们为之奋斗的1切，都与他们的利益有关”。[9]那么什么是利益呢？有人说，“利益”是需要主体以1定的关系为中介，以社会实践为手段，使需要主体与需要对象之间的矛盾状态得到克服，即需要的满足[10]；也有人说，“所谓利益，就是指在1定的社会形式中由人的活动实现的满足主体需要的1定数量的客体对象”[11]；还有人认为，“最简单地说，利益表现为人类自我的满足”[12]等等。尽管人们对利益的认识和表述存在区别，但在满足需要这1点上则根本1致。因此，需要是形成利益的根本前提。对此，希克有过精辟的论述：“当人的某些需要得不到充分满足时，它就会使人产生1种想去满足它的要求，或者，由于某些需要对人的感情和爱好具有很大的吸引力，它也会使人产生1种不断重复的、在某些情况下不断加深的要求，而利益正是人们为满足这种客观引起的需要而出现的1种集中的、持续时间较长的意向。这种意向反映在人的行动上就是不断地、努力地、顽强地、有时甚至是热情地追求这种需要的满足，也就是贯彻和实现他们的利益。”[13]马克思也认为人的利益首先起源于人的需要：人们为了求得个体和种族绵延，必须从事物质生产劳动以满足各种需要。“在现实世界中，个人有许多需要”，[14]  “人以其需要的无限性和广泛性区别于其他动物”。[15]也就是说，利益是以各种各样的需要和对需要的满足为其客观基础的。

    从这个意义上说，政府组织及其成员对需要的满足和自我利益的追求也是合理的，无可厚非的，让政府全心全意地为人民服务甚至大公无私是不现实的，实际上没有利益支撑的公利行为是难以长久的、稳定的、持续的、理性的和有节制的。

    2．政府的自利具有从属性

    尽管政府的自利具有客观合理性，但政府毕竟不同于1般社会组织，她建立在人民的公意达成和公意授权的基础上[16]，“人民把管理公务的权力委托给政府，并且通过定期集会，考察是否保留现有的形式，以及是否让现在任职的官吏继续当政，用以防止政府篡夺主权”[17]。那么，政府的1切行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。因此，政府的公利性是第1位的，决定性的。社会主义国家的政府更应是人民利益的代表，这种政府“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的。”[18]

    相比之下，政府的自利性，也就是非本质的了，是公利性的派生物。政府代表人民的利益，政府组织成员本身也是人民的1部分，政府的自利性是公利性的1个组成部分，具有从属性。1旦政府的自利与社会的公利相冲突时，政府的自利必须服从全社会的公利，不能将政府的自利置于公利之上。1旦政府的自利超越了政府的公利，就表明政府走向了自己的反面，政府权力出现了异化，此时政府的权威必然会受到威胁，政府的合法性将降低甚至丧失。

    3．政府的自利具有限制性

    正是由于政府的自利性是从属的、非本质的，它毕竟是局部利益的体现，虽然有其存在的理由，但是这种局部利益，必须限制在1定的范围之内，不能让其任意扩张，失去限制的自利必然引起私欲的膨胀。

    拥有行政权力的政府是为人民办事的，要在承认政府具有自利性的基础上，我们应对这种自利进行有力的制约，对于政府的自利性必须有所限制，。

    对于政府自利性的限制，应掌握两个基本的原则：其1，适度（有限）满足原则。对于政府自身合理的自利应得到“适度”满足。这里的适度上指政府及其人员获得的利益总体上应不低于甚至略高于社会平均水平。这是因为政府集聚了大量的人才，现代社会的竞争是人才的竞争，政府管理是高层次的社会管理，管理层利益的满足度，应能代表和反映我们这个社会的程度。在这1范围内的政府自身利益就是合理的，也是可行的，满足它，非但不会违背反而会促进全社会利益的；其2，补偿原则。1旦政府合理的自利受损，或者政府的自利低于整个社会的平均水平时，应对政府的自利进行1定的补偿。如果政府的自利长期处于社会的平均水平之下，政府组织的成员就可能往利益更高的行业跑，这样最终会政府实现公利性。当然，1旦政府的自利影响了别的利益群体的利益时，政府也应对别的利益群体进行补偿，政府不能凭借自身所拥有的权力只顾自身的利益，而不顾社会公利。

    4．政府的自利具有扩张性

    政府的自利虽然是从属性的，应受到合理的控制，但是政府是拥有行政权力的组织，1旦权力失去了制衡，权力就会走向正确行使的反面。由于权力的制衡是1个复杂的体系，1旦制约行政权力的体制不健全或是体制中有1点点缺陷，都可能使行政权力失去制约，此时，政府的自利就具有了膨胀的实现条件。从我国现阶段的实际情况来看，市场体制还很不完善，政府转变职能与机构改革仍未有实质性突破，政府自利的扩张实际上还有相当大的空间。加上政府的活动具有不以直接盈利为目的的公共性。政府提供的公共服务，其供给1般是以非价格为特征的，即政府不能通过明确价格的交换从供给对象那里直接收取费用，而主要是依靠财政支出维持其生产和经营，很难计较其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。同时民众更关注政府的公平公正，关注政府办了多少实事、好事，1般不特别关注政府行政到底花了多少成本。政府官员为了得到社会的好评，实现“为官1任，造福1方”也往往以办实事、好事为己任，至于办事成本时常并不放在政府决策的首要位置上。因而，往往出现政府办事成本很高，办事效率很低的局面。在扩大化了成本之中，政府的自利很容易得到满足，而乱摊派、乱收费、乱罚款更是政府自利扩张的必然结果。

    行政权力的扩张也为政府自利的扩张提供了可能性。行政权力的扩张，主要源于以下5个因素：“（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；（2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；（3  ）利益集团的存在导致扩张；（4）官僚机构的存在导致扩张；（5）财政幻觉导致扩张。”[19]当前，行政扩张的主要体现有两个方面。首先，市场机制在资源配置中具有基础性作用，但并非唯1的作用，市场机构调节并不排除政府调节。相反，由于市场本身的缺陷，以及市场发育不完善而出现的功能缺陷，需要政府发挥作用，即需要政府“弥补市场失灵”。[20]并且，在体制转型期间还需要政府部分地替代市场，“帮助”建立市场经济，推进市场化改革，在这种情况下，极易出现行政权力的扩张。其次，由于当前政治体制的不完善，党政不分以及行政权力向权力机关和司法机关越位的现象也时有发生。行政权力的扩张使政府拥有了超越自身权力的权力，不利于其它国家机关的监督和制约，在失去监督和制约的情况下，政府自利的扩张就由可能变为现实。

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