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推进基层民主自治，构筑国家长治久安的制度平

2016-07-25 01:05 我国政治体制改革的根本任务是实现民主化与法治化，建立宪政民主政体，促进社会生产力发展，解决历史上长期存在的治乱循环。在这项超大型的社会系统工程中，实现基层民主自治无疑是一个极为重要的基础性环节。 根据现行《宪法》规定，我国实行省、县、乡三级行政区划体系，“（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇”。90年代普遍实行地改市、市管县以后，在省与县之间实际上增加了一个层级——地级市。但是，仍可把我国的地方政权视为三层结构：上层是省、自治区、直辖市及特别行政区；中层是地级市（地、州、盟）与县、自治县、县级市、旗等；基层是乡镇及城市街道。而乡镇以下的村庄和城镇的居民区通称为社区。本报告中的基层概念就是指县级以下的政权组织和社区。我国的近13亿人口分布在5万多个乡镇和城市街道，居住在100多万个城乡社区之中。因此，如能通过政治体制改革和制度创新，在基层普遍实行民主自治，那就将为整个国家的民主化和长治久安提供坚实的政治基础，而且也是对全人类的重大贡献。 一、我国近代以来基层政权的沿革 传统中国的治理结构是由上下两个不同的部分组成的，上层是中央政府，即我们通常所谓的“皇权”，以及由此派生出来的自上而下的官制系统；下层是地方性的管制单位，由族长、乡坤或地方名流掌握，即所谓的“绅权”。[1]这种治理结构的基本特点是两种情况的结合：文化、意识形态的统一与管辖区域实际治理权的“分离”。在基层社会，地方权威控制着地方区域的内部事务，他们并不经由官方授权，也不具有官方身份，而且很少与中央权威发生关系，这在事实上限制了中央权威进入基层治理。表面上，中央下达政令，有一个自上而下的正规渠道贯彻着国家的整体秩序，但在实际运作中，经过各级组织和人员的中介变通处理，帝国秩序并不能真正触及地方管辖的事务。在这种情况下，双方都默认并谨慎对待管制领域的边界，除非在基层无法处理的事务上才上达官方。地方权威的“自主”管辖权没有受到严重挑战，它们各成一体。虽然正式官制制度并没有承认这种分治局面，但是，分治现象却是普遍的事实。 上述“皇权”与“绅权”分治的情况到了近代逐渐发生变化，由于帝国主义列强的入侵，加之商业化、城市化、科举制度改革和战乱等因素的影响，造成农业和农村的衰落。于是大批乡村士绅纷纷送子弟进城，随后自己也进城居住和投资工商业。同时不断出现的战乱迫使国家增加农业税收，并因此引起中央政府和地方政府对基层组织及其资源供给的重视，使得基层治理逐渐被纳入政府的考虑范围。国家开始尝试通过一系列机构设置和委任，变地方权威为国家在基层的政权分支，使地方权威成为服务于国家目标——征税、征兵、进赋——的组织机构。本世纪上半叶的各种基层政制改革，均是在这个大背景下展开的。如在县以下建立“乡官制”，“以本地士绅，襄办本地之事”。“乡官”的治事范围虽在地方，而任务则与“国官”（国家的正式官员）相当。 邑中有大政疑狱，则聚而讼之，兴养之教，兴利除弊，有益国济民生之事，则分而任之（《戊戌变法》）。[2] 民国以后，中央政府相继颁布了《县组织法》和《新县制》，宣布实行地方自治。规定建立统一的政府治理体系，由县政府集中编制；县乡镇既是法人团体又是自治团体；地方政权与其所辖区域内民众的关系与国家对国民的关系相同。新县制给予县较大建制，而给予乡镇很小编制，并将后者列入县财政预算，取消了它的财政独立地位，其收入须经县政府核准。由此，国家基层政权机构和自治机构合为一体，国家事和自治纠缠不清，国家财政和自治财政也混在一起。民国31年，政府将省级财政纳入中央总预算，县乡定为地方自治财政。乡村治理的基础框架才得以奠定。[3] 本世纪中叶，随着国家新政权的建立，新一轮的基层政权重建计划又开始进行。在土地改革之后，乡村中经历了互助组和合作社（又分为初级社和高级社）阶段，紧接着就进行了全国规模的人民公社化运动，到1958年，新式的基层政权——人民公社的中心地位得以确立。中共中央郑州会议作出的《关于人民公社若干问题的决议》中指出： 公社在现阶段是基层政权组织．．．．．．公社是将来共产主义社会结构的基层单位。[4] 人民公社对农民进行以基层政权为主导的重新组织，将几乎所有的生产、经营、居住及迁徒活动都掌握在基层手中，主要的农业资源及其分配均由基层政权支配。公社是一个集政治、经济、社会和文化功能为一体的组织体系。公社对基层乡村实行统一领导，分级管理，分为公社、生产大队、生产队三级。这套组织体系的突出特征是领导权力的高度集中统一。农村公共资源的支配权集中于自上而下、具有高度组织化程度与纪律性的基层党组织，实行党的一元化领导。当然党组织并不是亲自处理一切事务，与它并存的政府组织、军事组织（武装部）和群众组织实际上是它的决议的执行机构。通过这样一种制度安排，形成了农村公共资源由下向上集中统一的政治系统，执政者的领导权一直延伸到了农村的最基层。同时，公社在经济上是完全计划化的。在人民公社体制下，农业经营模式是公社、大队领导下的生产队经营。政府把最难计划的农业经济纳入了计划之中，并用限制农民自由的方式执行计划。这种状况是与当时国家实行的计划经济相配合的。实行人民公社制度期间，政治运动接连不断，历经“反右倾”运动、“社教”运动、“四清”运动，直至10年“文革”浩劫。在“文革”期间，公社管理委员会一度被公社革命委员会代替，造成长期社会动乱。公社制度一直沿续到党的十一届三中全会以后的一段时期，历时20余年。[5]人民公社制度带有浓厚的空想社会主义色彩，在实施的过程中存在非常严重的弊端，造成了一系列恶果。它窒息了农村经济活力，阻碍了农业生产力的发展，使农民生活普遍处于穷困状态；它限制了农村社会正常的分化和流动，造成农村阶层变迁的停滞，导致了农村社会结构的封闭；它阻碍了农村政治的发展，使农民丧失了自身应有的权利与自由，造成社会停滞不前。 70年代末开始的农村改革宣告了人民公社体制的解体，为基层政权的制度创新开辟了道路。这一切都是从一个“包”字开始的。早在50年代和60年代，包产到户就先后在我国农村兴起过三次，但是却三起三落，都被扣上种种罪名压了下去。1978年一些地区又开始搞包产到户，人们的认识仍存在重大分歧。1978年12月召开的十一届三中全会重新确立了解放思想、实事求是、一切从实际出发的原则，肯定了多种形式的承包经营责任制。到1983年底，全国有94．5%的农户实行了包产到户。家庭联产承包责任制在农村的实施动摇了人民公社制度的基础，使人民公社名存实亡，逐步走向解体。1982年12月五届人大五次会议通过的新宪法（八二宪法）正式确定设立乡政府，把原来由人民公社行使的政府职能转移给乡政府，人民公社变成单纯的经济组织。在政社分开的同时，在基本上相当于原生产大队的范围内设村，成立农村基层群众性自治组织——村民委员会，负责办理村里的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映群众的意见、要求和提出建议，支持和组织村民发展各种形式的合作经济组织，承担本村生产服务和协调事宜。在原来的生产队这一级，则成立村民小组，协助村委会工作。[6] 村民自治与家庭承包、乡镇企业是中国农民的三个伟大创造。1980年2月广西宜山县三岔公社合寨村诞生了中国第一个村委会，这个村委会完全是由该村农民自发选举产生出来的。当时，实行联产承包后分了土地，原来的大队、生产队这两级农村管理组织瘫痪了，村庄里出现了管理真空，公共事务无人管，务实的农民出于自我管理的需要，仿照城市的居民委员会选出了自己的村民委员会。此后不久，全国不少地方的乡村都自发地建立了村民自治组织。人大常委会委员长彭真对农民的这一创造及时地给予肯定，两年后，在他的主持下，村民委员会作为农村群众性自治组织第一次载入了宪法。20年来，村民委员会的发展历程大体上经过了四个阶段： 第一阶段是村委会的建立阶段。时间为1980年初至1985年。一些地方先后自发地建立了村民自治组织。在八二宪法颁布后，各地按照宪法要求，进行了建立村委会的试点。1983年10月，中共中央发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对建立村委会工作提出了具体要求。到1985年2月，建立村委会的工作在全国基本完成，全国共建立村委会948628个。 第二阶段是制定法律并初步实施法律阶段。时间是在1985年至1990年。在村委会普遍建立以后，各地陆续制定了一些有关村委会组织的地方性法规。1987年11月，第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了《村委会组织法》，并决定于1988年6月1日起在全国试行。1989年底，全国有14个省、自治区、直辖市在试点的基础上开始普遍依法选举村委会干部；福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省人大常委会制定了本省的《